Uzasadnienie
Burmistrz Miasta i Gminy Sztum – Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sztumie (dalej jako "MGOPS w Sztumie"), złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między nim a Prezydentem Miasta Elbląg – w przedmiocie pomocy finansowej z pomocy społecznej na odzież i żywność.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż postanowieniem z dnia z dnia 14 kwietnia 2011 r. wydanym na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego Kierownik Zespołu Pracy Socjalnej w Elblągu (dalej jako: "MOPS w Elblągu") uznał się za organ niewłaściwy w sprawie rozpoznania wniosku R. B. Organ podniósł, iż z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez upoważnionego pracownika socjalnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Elblągu w dniu 24 marca 2011 r. wynika, że Pani R. B. meldunek na pobyt stały posiada pod adresem: [...], gmina Sztum, natomiast zamieszkuje w Elblągu, przy ulicy [...] w wynajmowanym mieszkaniu, składającym się z jednego pokoju i kuchni. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z trójką małoletnich dzieci: dwoma chłopcami O. i M. oraz córką O. MGOPS w Sztumie podniósł kwestię braku w podstawie prawnej postanowienia z dnia 14 kwietnia 2011 r. – upoważnienia osoby, która je wydała, a jest to niezbędne do wyznaczenia organu między którymi zaistniał spór kompetencyjny. MGOPS w Sztumie podniósł, iż z dniem 11 kwietnia 2011 r. weszły w życie zmiany kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 65 § 1 k.p.a., który stanowi, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. W niniejszej sprawie przekazanie wniosku do MGOPS w Sztumie nastąpiło po miesiącu od jego złożenia. Organ wskazał, ze zainteresowana w dniu 26 kwietnia 2011 r. poinformowała, że od kwietnia 2011 r. otrzymała zasiłki rodzinne na wszystkie dzieci oraz świadczenie z funduszu alimentacyjnego na córkę O. - (fakt ten potwierdzony jest pismem z dnia 02 maja 2011r. z Urzędu Miejskiego w Elblągu Wydziału Świadczeń Rodzinnych), nadto starała się o przyznanie mieszkania socjalnego na terenie gminy Sztum. W dniu 26 kwietnia pracownik MGOPS w Sztumie uzyskał informację z Referatu Inwestycji i Rozwoju w Urzędzie Miasta i Gminy Sztum, że Pani R. B. została wykreślona z listy oczekujących na przyznanie mieszkania socjalnego w miesiącu styczniu 2011 r. ze względu na to, że na tamten dzień zainteresowana nie spełniała kryterium dochodowego. Pani R. B. została poinformowana przez pracownika Referatu Inwestycji i Rozwoju UMiG Sztum, o możliwości ponownego złożenia wniosku o mieszkanie socjalne - do chwili obecnej wniosek taki nie został złożony. Z notatki służbowej pracownika socjalnego MGOPS w Sztumie z dnia 05 maja 2011r. wynika, że Pani R. B. w dniu 04 maja 2011r. stawiła się w UMiG w Sztumie w Referacie Inwestycji i Rozwoju w celu wyjaśnienia sprawy, ale odmówiła ponownego złożenia wniosku o przydział lokalu mieszkalnego. Nadto organ podniósł, że zainteresowanej decyzją Prezydenta Miasta Elbląga przyznane zostały zasiłki rodzinne i świadczenie z funduszu alimentacyjnego na córkę O., więc Prezydent Miasta Elbląg uznał swą właściwość do rozpoznania sprawy Pani R. B. W ocenie MGOPS w Sztumie jeżeli Prezydent Elbląga nie kwestionował swojej właściwości do rozpoznania wniosku Pani R. B. o przyznanie zasiłku rodzinnego oraz świadczenia z funduszu alimentacyjnego, to nie powinien obecnie kwestionować właściwości do rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej. Zdaniem MGOPS w Sztumie sam fakt zameldowania Pani R. B. na pobyt stały pod wskazanym wyżej adresem nie może być przesłanką do uznania Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sztumie jako właściwego do rozpatrzenia podania w/w w przedmiocie przyznania pomocy finansowej w sytuacji, gdy bezspornym jest, że Pani R. B. wraz z rodziną zamieszkuje na terenie Elbląga i tam skoncentrowana jest jej aktywność życiowa. Nadto, MGOPS w Sztumie w dniu 02 grudnia 2009 r. i w dniu 05 lutego 2010 r. wydał uznaniowe decyzje i tym samym uznał się za właściwy w sprawie przyznania Pani R. B. pomocy w postaci pokrycia kosztów obiadów dla córki O. i zasiłków celowych. Podyktowane to było faktem, że Pani R. B. nie wiązała swojej przyszłości z miastem Elbląg. Jednakże, na terenie miasta Elbląg Pani R. B. przebywa już co najmniej od grudnia 2009 r. i nie jest możliwe prowadzenie pracy socjalnej z w/w. Natomiast art. 15 ustawy o pomocy społecznej wprost stanowi, że pomoc społeczna w szczególności polega na pracy socjalnej.
W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Elbląga podniósł, iż zainteresowana przebywa na terenie Miasta Elbląg od września 2009 r., gdzie zamieszkuje w wynajętym mieszkaniu samotnie wychowując trójkę dzieci. Prezydent Miasta Elbląg wskazał, iż w dniach 23 listopada 2009 r., 19 stycznia 2010 r. i 1 lipca 2010 r. pracownicy socjalni elbląskiego ośrodka pomocy społecznej przeprowadzali z wyżej wymienioną rodzinne wywiady środowiskowe, w których deklarowała, że na terenie Elbląga przebywa jedynie tymczasowo, zaś swoje miejsce zamieszkania wiąże z B., gm. Sztum. W ocenie Prezydenta Miasta Elbląga tymczasowy charakter pobytu zainteresowanej w Elblągu znajduje potwierdzenie w tym, iż w trakcie pobytu R. B. na terenie Elbląga była osobą zarejestrowaną jako bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy w Sztumie i przez cały okres pobytu nie zarejestrowała się jako bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy w Elblągu, deklarując, że może dokonać tej czynności w urzędzie właściwym dla swojego miejsca zamieszkania, tj. Powiatowym Urzędzie Pracy w Sztumie. Zdaniem Prezydenta powyższa deklaracja strony świadczy o tym, że nadal wiąże ona swoje miejsce zamieszkania z B. gm. Sztum, a nie z Elblągiem. Prezydent Miasta Elbląga wskazał, że MGOPS w Sztumie rozpoznawał wnioski strony o przyznanie jej pomocy przekazywane przez MOPS w Elblągu i przyznawał zainteresowanej świadczenia w formie pomocy na dożywianie dziecka w szkole, jak również zasiłki celowe na żywność i opał, a także występował do MOPS w Elblągu o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego na swoje potrzeby uznając się za organ miejscowo właściwy w tych sprawach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. powoływana dalej jako p.p.s.a), sądy administracyjne - a w zasadzie Naczelny Sąd Administracyjny (art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a) są właściwe do rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Spory o właściwość między organami administracji publicznej, o których mowa w powołanym art. 4 p.p.s.a powstają w związku z odmienną oceną zakresu kompetencji tych organów określonej w przepisach prawa. Jako spór o właściwość można określić obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej, co do zakresu ich działania w tym przede wszystkim, co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej (por. Prawo w postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz pod redakcją Tadeusza Wosia, Wydawnictwo Prawnicze "LexisNexis" s. 94). Przedmiotem takiego sporu jest indywidualna sprawa administracyjna należąca do właściwości organu administracji publicznej rozstrzygana przez ten organ w postępowaniu regulowanym procedurą administracyjną.
Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o takie świadczenie. Ponieważ ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania" należy w tej kwestii odnieść się do przepisów ogólnych Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 tego kodeksu miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje przebywanie na jej terenie, które posiada cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. O miejscu zamieszkania w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu), który winien wynikać z zachowania danej osoby, polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd co do tego, że miejscem stałego pobytu jest to, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, bez względu na adres zameldowania. Dla ustalenia miejsca zamieszkania niezbędny jest nie tylko fakt, że osoba stale przebywa w danej miejscowości, ale także, że temu przebywaniu towarzyszy określony stan świadomości - zamiar stałego pobytu. Stały pobyt oznacza traktowanie określonej miejscowości jako centrum spraw życiowych danej osoby. Zgodnie z art. 28 k.c można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania, przy czym nie oznacza ono dokładnego adresu, chodzi tu wyłącznie o miejscowość, w której dana osoba przebywa (por. M. Goetel (w:) A. Bieranowski, P. Bogdalski, M. Goettel, Prawo cywilne. Zarys wykładu, Kraków 2006, s. 62 i n.).
Okolicznością bezsporną jest, że zainteresowana wraz z dziećmi przebywa w mieście Elbląg przynajmniej od września 2009 r. i tam też koncentrują się jej sprawy życiowe, zatem uznać należy, iż miasto Elbląg jest miejscem zamieszkania mimo, iż zainteresowana pozostaje zameldowana na pobyt stały w miejscowości Sztum.
Właściwość organu do załatwienia spraw z zakresu pomocy społecznej powinna zostać określona zatem z uwagi na miejsce zamieszkania R. B. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd zaprezentowany w postanowieniu NSA z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08 (publ. LEX nr 518246), że wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości.
Należy także wskazać, iż postanowienie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Elblągu z dnia 14 kwietnia 2011 r., zostało wydane już po zmianie art. 65 k.p.a., która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., a zatem orzeczenie organu pomocy społecznej powinno być zgodne z aktualnie obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o przepis art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) postanowił jak w sentencji.