Uzasadnienie
I OW 90/15
Burmistrz K. zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem D. a Burmistrzem K. przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku o przyznanie zasiłku stałego.
Do Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w R. wpłynął wniosek W. S., ostatnio zamieszkałego w Domu Pomocy Społecznej w D., o przyznanie pomocy w formie zasiłku stałego. Kierownik OPS w R. uznał, że Gmina K. jest gminą właściwą miejscowo w sprawie, ponieważ wnioskodawca, przed skierowaniem do Domu Pomocy Społecznej, był zameldowany na pobyt stały w K. Wnioskodawca opuścił Dom Pomocy Społecznej na własną prośbę i zamierzał udać się do Z. Zawiadomieniem z dnia 18 marca 2015 r. Kierownik OPS w R. przekazał wniosek Kierownikowi OPS w D., który z powrotem przekazał wniosek do OPS w R., ponieważ W. S. przebywa obecnie w gminie R. OPS w R. nie podjął się jednak załatwienia wniosku i przekazał go OPS w K. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz D. wskazał, że W. S. był związany z gminą D. tylko i wyłącznie jako mieszkaniec Domu Pomocy Społecznej, a także nie zadeklarował zamiaru stałego pobytu w D. Dom Pomocy Społecznej był zobowiązany do zameldowania wnioskodawcy w swoim domu na czas jego pobytu. Przed tym meldunkiem W. S. był osobą bezdomną, która przebywała w Noclegowni dla Bezdomnych Osób w Z. (ostatni meldunek – K.). W dniu 20 maja 2010 r. wnioskodawca na własne żądanie postanowił opuścić DPS i wyjechać z D., a więc został wymeldowany w dniu 17 sierpnia 2012 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), NSA rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., to sytuacja, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nieposiadającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez NSA (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w przedmiotowej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem K. a Burmistrzem D., ponieważ oba te organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpatrzenia wniosku W. S. o przyznanie zasiłku stałego.
Przepisem określającym właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej jest art. 101 ust. 1-2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 163 ze zm., dalej: u.p.s.), zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, w przypadku osoby bezdomnej, właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Pojęcie osoby bezdomnej definiuje art. 6 pkt 8 u.p.s., który stanowi, że jest nią osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Przepis ten przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2014 r. poz. 150, dalej: u.o.p.l.) lokal mieszkalny to pomieszczenie służące do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także pomieszczenie będące pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki, a nie jest nim pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych.
Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Z uwagi zasadę jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić definicję tego pojęcia zawartą w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2014 r. poz. 121 ze zm.), zgodnie z którą miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Istotne są tu dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest więc ustalenie kumulatywnego występowania obu tych przesłanek. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, iż określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe (por. postanowienia NSA: z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08, z dnia 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09). Tym samym należało rozważyć, czy W. S. jest osobą posiadającą miejsce zamieszkania, czy też jest osobą bezdomną. Z akt sprawy wynika, że ostatnim miejscem jego zameldowania na pobyt stały był Dom Opieki Społecznej w D. oraz że od maja 2010 r. (opuszczenie DPS) jest osobą bezdomną, czyli nieposiadająca lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.o.p.l. Ponadto wnioskodawca sam oświadczył, w wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym w dniu 24 kwietnia 2015 r., że jest osobą bezdomną.
Stwierdzić należy, że upoważnione jest uznanie W. S., zgodnie z art. 6 pkt 8 u.p.s., za osobę bezdomną. Z tych względów, stosownie do art. 101 ust. 2 u.p.s., organem właściwym do rozpoznania jego wniosku o przyznanie zasiłku stałego jest Burmistrz D., ponieważ w tej gminie wnioskodawca był ostatnio zameldowany na pobyt stały.
Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.