Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 10 marca 2017 r. Burmistrz Miasta i Gminy Szczucin wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy Szczucin a Prezydentem Miasta Rzeszowa o wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku J. M. o przyznanie pomocy w formie pobytu w schronisku dla bezdomnych.
W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że zawiadomieniem z dnia 20 lutego 2017 r. skierowanym do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Szczucinie, Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Rzeszowie przekazał wniosek J. M. o przyznanie pomocy w formie pobytu w Schronisku dla Bezdomnych Mężczyzn w Rzeszowie. Z uzasadnienia wynika, że J. M. - ostatnio zameldowany na pobyt stały w Maniowie gmina Szczucin - przebywa w Hostelu [...] dla bezdomnych mężczyzn w Rzeszowie, ul. K. W ocenie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Rzeszowie przekazanie sprawy do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Szczucinie uzasadnia fakt, że gmina Szczucin jest ostatnim miejscem zameldowania J. M. na pobyt stały.
Z powyższym stanowiskiem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Rzeszowie wnioskodawca nie zgadza się. Wskazał, że jak wynika z dokumentów przesłanych wraz z zawiadomieniem z dnia 20 lutego 2017 r., J. M. od ponad 20 lat mieszka w Rzeszowie, gdzie do końca 2016 r. był zameldowany na pobyt czasowy. Na terenie gminy Szczucin J. M. był zameldowany na pobyt stały w latach 1988 - 1998.
Odnosząc się do pojęcia miejsca zamieszkania, o którym mowa w art. 101 ustawy o pomocy społecznej zauważył, że ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 K.c., miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 25 K.c. o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu).
Wnioskodawca stwierdził, że miejscem zamieszkania J. M. jest miasto Rzeszów, w którym zamieszkuje od ponad 20 lat i ma zamiar nadal tam przebywać. Aktywność życiowa J. M. obecnie, ale również w przeszłości, skoncentrowana jest i była w mieście Rzeszów, gdzie przebywa, pracuje dorywczo, leczy się, a samo przebywanie ma cechy założenia tam ośrodka jego osobistych interesów. Z uwagi na powyższe przyjąć należy, że przesłanki miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 K.c. w odniesieniu do J. M. spełnia aktualnie miasto Rzeszów.
Skoro właściwość miejscową gminy, zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, a miejscem tym w rozpoznawanej sprawie jest miasto Rzeszów, to organem właściwym do rozpatrzenia wniosku J. M. jest Prezydent Miasta Rzeszowa.
W odpowiedzi na wniosek, Prezydent Miasta Rzeszowa podał, że brak jest przesłanek warunkujących pozytywne odniesienie do argumentacji przedstawionej we wniosku Burmistrza Miasta i Gminy Szczucin.
Z zebranych w toku postępowania akt wynika, że J. M. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t.: Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.), aktualnie przebywającą w Hotelu [...] w Rzeszowie prowadzonym przez Rzeszowskie Towarzystwo Pomocy im. Św. Brata Alberta w Rzeszowie, a jego ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały jest miejscowość Maniów [...], Gmina Szczucin w województwie małopolskim, skąd został wymeldowany i gdzie nie ma możliwości powrotu.
W sprawie prowadzono korespondencję z Miejsko-Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej w Szczucinie w celu wyjaśnienia zasad odpłatności za pobyt osoby w schronisku dla osób bezdomnych, mając na uwadze przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz uchwałę nr XXX/646/2016 Rady Miasta Rzeszowa z dnia 30 sierpnia 2016 r. w sprawie ustalenia zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w schronisku dla osób bezdomnych wraz z załącznikiem do uchwały. MGOPS Szczucin jednoznacznie odmówił ponoszenia jakiejkolwiek odpłatności za pobyt J. M. w schronisku w Rzeszowie, wskazując jako alternatywę możliwość zapewnienia schronienia zainteresowanemu w Domu dla Bezdomnych Mężczyzn Caritas Diecezji Tarnowskiej w Tarnowie.
J. M. odmówił przyjęcia takiego rozwiązania, podając pracownikowi socjalnemu, że od lat jest związany emocjonalnie z Towarzystwem Brata Alberta w Rzeszowie, z którego pomocy i wsparcia chce nadal korzystać.
Powyższą argumentację zainteresowany podniósł również w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...], w której odmówiono przyznania pomocy w formie tymczasowego miejsca pobytu w Schronisku dla bezdomnych mężczyzn w Rzeszowie. Organ wydając decyzję odmowną, wskazał na stanowisko Gminy Szczucin argumentujące racje ekonomiczne (istotna różnica w wysokości odpłatności za pobyt w schronisku w Rzeszowie a schronisku w Tarnowie), uzasadniające pobyt zainteresowanego w placówce w Rzeszowie jako nieracjonalny w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych, podczas gdy gmina Szczucin na zasadzie umów partnerskich ponosiłaby odpłatność za pobyt zainteresowanego w schronisku w Tarnowie na poziomie 500 zł miesięcznie, a nie dwukrotnie wyższym w Rzeszowie.
Od powyższej decyzji J. M. złożył odwołanie, w wyniku którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazało na zasadność przekazania wniosku strony organowi właściwemu - zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy pomocy społecznej - ze względu na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały, w przypadku uznania, iż nie zachodzą przesłanki wskazane w art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej.
Prezydent Miasta Rzeszowa podkreślił, że J. M. jest osobą bezdomną, którego gminą ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały jest gmina Szczucin (miejscowość Maniów [...]). W związku z powyższym, bezcelowym stają się w tym zakresie rozważania sformułowane we wniosku gminy Szczucin dotyczące definicji miejsca zamieszkania w odniesieniu do beneficjentów pomocy społecznej w kontekście sytuacji życiowej zainteresowanego. J. M. od wielu lat jest mieszkańcem placówek dla osób bezdomnych. Wymeldowany z gminy ostatniego zameldowania na pobyt stały nie dokonał ponownego meldunku na pobyt stały w innej gminie, a gmina miasto Rzeszów jest dla niego wyłącznie gminą miejsca tymczasowego przebywania, na terenie której korzysta ze schronienia, niemniej utrzymując niezmiennie status osoby bezdomnej.
Zdaniem Prezydenta Miasta Rzeszowa, gmina Szczucin winna zostać wskazana jako właściwa do załatwienia wniosku J. M. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej.
Spór w rozpoznawanej sprawie ma charakter negatywny i dotyczy ustalenia organu właściwego w sprawie przyznania pomocy w formie pobytu w schronisku dla bezdomnych.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t.: Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.), właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od zasady tej w ustawie został ustanowiony wyjątek wobec osób bezdomnych. I tak, zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu, w przypadku osoby bezdomnej właściwa miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Z kolei w art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej zawarta została definicja legalna pojęcia osoby bezdomnej, zgodnie z którą jest to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Natomiast na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (j.t.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1610) przez lokal mieszkalny należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki, przy czym nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych.
W świetle powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ulega wątpliwości, że aktualna sytuacja życiowa J. M. pozwala uznać go za osobę bezdomną. Z postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organy pozostające w sporze wynika bowiem, że do końca 2016 r. J. M. był zameldowany na pobyt czasowy w Rzeszowie, natomiast na pobyt stały w latach 1988 -1998 był zameldowany na terenie gminy Szczucin. Według ustaleń poczynionych przez oba organy występujące w niniejszej sprawie, w okresie bezpośrednio poprzedzającym złożenie wniosku J. M. przebywał w schronisku dla bezdomnych w Rzeszowie. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 31 października 2016 r. wynika, że sam zainteresowany w odniesieniu do swojej sytuacji mieszkaniowej przyznał, że jest bezdomny. Wymienione ustalenia odpowiadają drugiej części wspomnianej wcześniej definicji legalnej osoby bezdomnej z art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, gdyż J. M. został wymeldowany z pobytu stałego w gminie Szczucin.
W konsekwencji w analizowanym przypadku właściwość miejscową gminy należało ustalić na podstawie art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, czyli według ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Wobec jednoznacznego brzmienia powołanego przepisu, nie ma znaczenia podnoszona przez wnioskodawcę okoliczność, że J. M. przeniósł swoje centrum życiowe poza teren gminy Szczucin. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela odnośnie do tej kwestii pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym w przypadku osoby bezdomnej nie może być mowy o miejscu zamieszkania, nie bada się zatem jej zamiaru stałego pobytu, ale ustala się tylko jej status (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1659/09, postanowienie NSA z dnia 4 lipca 2008 r., sygn. akt I OW 30/08, postanowienie NSA z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt I OW 111/10, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie nie zachodzi także szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający zastosowanie art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Sytuacje, w których ma zastosowanie ten przepis, mają miejsce jedynie wówczas, gdy wnioskodawca z obiektywnych przyczyn nie ma możliwości ubiegać się o przyznanie świadczenia w organie właściwym na podstawie art. 101 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Taka sytuacja nie występuje w tym przypadku.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.