Uzasadnienie
Burmistrz Miasta [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, powstałego pomiędzy organem wnioskującym a Burmistrzem [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku E. R. o przyznanie świadczeń pieniężnych i niepieniężnych z pomocy społecznej.
W uzasadnieniu w/w wystąpienia Burmistrz Miasta [...] podał, że w dniu 14 listopada 2022 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynęło zawiadomienie z dnia 3 listopada 2022 r. nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] - I Wydziału Pracy Środowiskowej o przekazaniu do rozpatrzenia - wg właściwości - wniosku E. R., aktualnie przebywającej w Specjalistycznym Ośrodku Wsparcia Dla Ofiar Przemocy w Rodzinie w [...], przy ul. [...], o udzielenie świadczeń z pomocy społecznej.
W powyższej sprawie organ wnioskujący, wskazując na treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, uznał się jednak za niewłaściwy pod względem miejscowym. Z przesłanej bowiem w przedmiotowej sprawie dokumentacji wynikało, że E. R., zamieszkiwała od ośmiu lat w [...], a jedynie czasowo od dnia 19 października 2022 r. wraz 2-giem dzieci przebywała w Specjalistycznym Ośrodku Wsparcia dla Ofiar Przemocy w Rodzinie [...] przy ul. [...].
We wniosku podkreślono także, iż w/w pismem z dnia 17 października 2022 r. zwróciła się do Burmistrza Miasta [...] z prośbą o przydzielenie jej lokalu mieszkalnego a uzasadniając swój wniosek, powoływała się na fakt, że od 7 lat jest mieszkanką [...] a córka jej – N.W. uczęszcza do szkoły na terenie tego miasta. Wskazano też, że od negatywnej decyzji Burmistrza Miasta [...], wydanej w sprawie dotyczącej przyznania lokalu mieszkalnego, zainteresowana złożyła odwołanie do Starostwa Powiatowego w [...] (pismo nr [...] z dnia 30 sierpnia 2022 r.).
Organ wnioskujący podnosił również, że z treści kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego wynikało, iż miejscem udzielania świadczeń zdrowotnych rodziny był NZOZ w [...] przy ul. [...] i sama zainteresowana wskazywała [...] jako miejscowość, w której zamieszkiwała i gdzie zamierzała dalej zamieszkiwać, ubiegając się o przydzielenie lokalu mieszkalnego.
Akcentowano przy tym, że E. R. aktualnie nie figurowała jako wnioskodawca ubiegający się o przydział lokalu mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych Miasta [...] a - zgodnie z pismem Dyrektora Przedszkola nr 1 w [...] (pismo z dnia 9 stycznia 2023 r. nr [...]) oraz pisma Burmistrza Miasta [...] (10 stycznia 2023 r. nr [...]) - córka zainteresowanej – N.W. uczęszczała do w/w placówki jedynie w okresie od dnia 1 grudnia 2015 r. do dnia 1 maja 2016 r., po czym rodzina wyprowadziła się z [...]. W roku szkolnym 2019/2020 córka zainteresowanej uczęszczała natomiast do Miejskiego Przedszkola w [...], gdzie spełniała obowiązek rocznego przygotowania przedszkolnego, a w latach szkolnych: 2020/2021, 2021/2022 oraz 2022/2023- realizowała obowiązek szkolny w Szkole Podstawowej im. [...].
W związku z powyższym, zdaniem organu wnioskującego, nie można było uznać, że Miasto [...] było miejscowością, w której E. R. miała swoje miejsce zamieszkiwania, mimo, że to w tym mieście była ostatnio zameldowana na pobyt stały. Jej sprawy życiowe, osobiste i majątkowe koncentrowały się na terenie [...].
Z tych powodów Burmistrz Miasta [...] wnosił o wskazanie - jako organu właściwego do załatwienia wniosku E. R. o przyznanie świadczeń pieniężnych i niepieniężnych z pomocy społecznej – Burmistrza [...].
W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Miasta [...] wyjaśnił, że E.R. z prośbą o przyznanie świadczeń rodzinnych zwróciła się do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] po raz pierwszy w 2018 roku a o udzielenie pomocy finansowej - w 2019 roku. Podczas pobytu na terenie gminy [...] w/w trzykrotnie zmieniała miejsce pobytu. W załączeniu przedstawiono szczegółową informację dotyczącą przyznanych zainteresowanej świadczeń rodzinnych oraz świadczeń z pomocy społecznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W niniejszej sprawie oba organy administracji uważają się za niewłaściwe w sprawie rozpoznania wniosku E. R. o przyznanie pomocy w formie świadczeń pieniężnych i niepieniężnych z pomocy społecznej. Dla rozpoznania zaistniałego w niniejszej sprawie sporu o właściwość istotne znaczenie ma zatem treść art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 901., dalej jako "u.p.s."). W myśl bowiem art. 101 ust. 1 u.p.s., właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje przy tym pojęcia "miejsce zamieszkania". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie wskazuje się zatem, iż wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, ustalając znacznie tego pojęcia, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego (dalej: "k.c."). Z treści art. 25 k.c. wynika natomiast, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.
W świetle cytowanego przepisu, o miejscu zamieszkania decydują przy tym dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie: przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości (bez względu na adres jej zameldowania).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przypadku E. R. - biorąc pod uwagę stan bezpośrednio poprzedzający jej aktualny, czasowy pobyt w Specjalistycznym Ośrodku Wsparcia Dla Ofiar Przemocy w Rodzinie w [...], przy ul. [...] - obie w/w przesłanki spełniała miejscowość [...].
Z ustaleń faktycznych, dokonanych przez organy administracji pozostające w sporze wynikało bowiem, że ww. wraz dziećmi od ośmiu lat zamieszkiwała w wynajmowanych lokalach w [...]. Córka jej – N. W. w roku szkolnym 2019/2020 spełniała obowiązek rocznego przygotowania przedszkolnego w Miejskim Przedszkolu w [...], a w latach szkolnych: 2020/2021, 2021/2022 oraz 2022/2023- realizowała obowiązek szkolny w Szkole Podstawowej im. [...]., która również znajdowała się w [...].
E. R. wielokrotnie korzystała także w w/w miejscowości ze świadczeń rodzinnych i pomocowych. Po raz pierwszy o przyznanie świadczeń rodzinnych zwróciła się do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] w 2018 roku a o udzielenie pomocy finansowej - w 2019 roku. Jak wynika z informacji przesłanej przez Burmistrza [...], świadczenia z pomocy społecznej przyznane zainteresowanej przez Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] obejmowały okres od maja 2019 r. do października 2022 r. i dotyczyły rożnych świadczeń (zasiłków celowych okresowych z powodu bezrobocia oraz świadczenia: posiłek w szkole lub domu - świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności). Aktualnie zaś zainteresowana wystąpiła o przyznanie jej pomocy na utrzymanie własne i dzieci (tj. zakup odzieży, artykułów szkolnych, posiłków i pokrycie kosztu obiadów dla córki w szkole).
Podkreślić też trzeba, że E.R. w roku 2022 r. wystąpiła także do Burmistrza Miasta [...] z prośbą o przydzielenie jej lokalu mieszkalnego, a uzasadniając swoją prośbę wskazywała na fakt, że od 7 lat jest mieszkanką [...] a córka jej – N.W. uczęszcza do szkoły na terenie tego miasta. Od negatywnej decyzji Burmistrza Miasta [...], wydanej w sprawie dotyczącej przyznania lokalu mieszkalnego, zainteresowana złożyła także odwołanie do Starostwa Powiatowego w [...] (pismo nr [...] z dnia 30 sierpnia 2022 r.), podkreślając, że [...] jest miejscowością, w której zamierza dalej zamieszkiwać.
Wskazane powyżej okoliczności uprawniają więc do stwierdzenia, iż zarówno w okresie poprzedzającym złożenie wniosku o rozstrzygnięcie sporu, jak i obecnie, centrum życiowe E. R. koncentrowało się i nadal się koncentruje na terenie miejscowości [...], choć – jak wyżej wskazano - w dacie składania wniosku przybywała ona już tymczasowo w Specjalistycznym Ośrodku Wsparcia Dla Ofiar Przemocy w Rodzinie w [...], utworzonym przez Stowarzyszenie Promocji Zdrowia i Psychoterapii, a który to Ośrodek - z uwagi na jego charakter - w oczywisty sposób nie mógł być traktowany jako nowe miejsce zamieszkania zainteresowanej. W konsekwencji zatem należało przyjąć, iż przed rozpoczęciem pobytu we wspomnianym Specjalistycznym Ośrodku Wsparcia Dla Ofiar Przemocy w Rodzinie w [...], miejscem zamieszkania E. R. był [...] a więc - stosownie do treści art. 101 ust. 2a u.p.s. - organem właściwym miejscowo do rozpoznania wniosku zainteresowanej był Burmistrz Miasta [...]. Po myśli bowiem w/w przepisu, w przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej, właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.