Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] marca 2010 r. A. S., będąc opiekunem prawnym małoletniej M. M., wystąpiła do Prezydenta Miasta Częstochowy – Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Częstochowie o umieszczenie swojej podopiecznej w domu pomocy społecznej. Wnioskodawczyni wskazała, że rodzice małoletniej zostali pozbawieni władzy rodzicielskiej przez Sąd Rejonowy w R. M. M. obecnie przebywa w Domu Małych Dzieci w Częstochowie. Małoletnia jest opóźniona w rozwoju psychoruchowym z cechami dysmorficznymi, ma zdiagnozowaną [...], co wymaga nadzoru specjalistycznego i umożliwiającego jej wszechstronną rehabilitację. Jako opiekun prawny, A. S., mając na względzie dobro dziecka, chciałaby zapewnić małoletniej optymalne warunki rehabilitacyjne, a takie jest w stanie stworzyć jedynie placówka specjalistyczna – Dom Pomocy Społecznej w P. Prezydent Miasta Częstochowy – Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Częstochowie postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 19 oraz art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 59 ust. 1, art. 101 ust. 1, art. 110 ust. 1 i ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), przekazał ww. wniosek do rozpatrzenia według właściwości Prezydentowi Miasta Rybnika – Dyrektorowi Ośrodka Pomocy Społecznej w Rybniku.
Nie uznając swojej właściwości, w dniu [...] maja 2010 r. Prezydent Miasta Rybnika – Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Rybniku sformułował do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie zaistniałego sporu o właściwość między Prezydentem Miasta Rybnika – Dyrektorem Ośrodka Pomocy Społecznej w Rybniku a Prezydentem Miasta Częstochowy – Dyrektorem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Częstochowie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku A. S. – opiekuna prawnego małoletniej M. M. o umieszczenie dziecka w domu pomocy społecznej.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezydent Miasta Częstochowy – Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Częstochowie podniósł, że właściwym w sprawie jest Prezydent Miasta Rybnika – Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Rybniku, albowiem małoletnia M. M. na stałe zameldowana jest w Rybniku przy ul. [...], zaś w Częstochowie zamieszkuje jedynie jej opiekun prawny. Skoro pomoc ma zostać udzielona małoletniej, to w takiej sytuacji rozstrzygające znaczenie ma miejsce jej stałego zamieszkania, a wobec tego uzasadnioną jest właściwość Prezydenta Miasta Rybnika – Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Rybniku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), organy administracji publicznej są obowiązane przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Gdy organ, do którego wniesiono podanie, uzna się za niewłaściwy (rzeczowo, miejscowo, instancyjnie) do załatwienia sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji, wówczas jest obowiązany do niezwłocznego przekazania podania do tego organu, który – w jego ocenie – jest właściwy w danej sprawie (art. 65 § 1 kpa).
W myśl art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Może to czynić w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy uznają się jednocześnie za właściwe (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny), i pod warunkiem, że jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, w której jeden z pozostających w sporze organów jest właściwy.
Spór pomiędzy Prezydentem Miasta Rybnika – Dyrektorem Ośrodka Pomocy Społecznej w Rybniku a Prezydentem Miasta Częstochowy – Dyrektorem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Częstochowie, dotyczący umieszczenia małoletniej M. M. w domu pomocy społecznej, jest sporem o właściwość miejscową organu, ponieważ kompetencja w tej sprawie należy do gminy, co wynika z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.).
Zasady ustalania właściwości miejscowej gminy określa art. 101 cytowanej ustawy, stanowiąc w ust. 1, że generalnie właściwość tę ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Stosownie do art. 59 ust. 1 tej ustawy, decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Z obu wskazanych przepisów wynika, iż właściwą miejscowo do wydania decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej jest gmina miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o to skierowanie w dacie kierowania tej osoby do domu pomocy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2009 r. o sygn. akt I OW 60/09, publ. LEX nr 552360).
Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsca zamieszkania", toteż w tej mierze należy odwołać się do przepisów ogólnych ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Przepis art. 25 kc przez "miejsce zamieszkania osoby fizycznej" rozumie miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd co do tego, że miejscem stałego pobytu jest to, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, bez względu na adres zameldowania. W taki sposób ustala się miejsce zamieszkania osoby fizycznej, mającej pełną zdolność do czynności prawnych. Natomiast, w przypadku osób małoletnich, Kodeks cywilny odmiennie reguluje tę kwestię. Z art. 27 kc wynika, że miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna. Tak więc, miejscem zamieszkania dziecka przebywającego pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna.
W niniejszej sprawie do domu pomocy społecznej ma być skierowana osoba małoletnia, dla której ustanowiony został opiekun prawny. To on wystąpił z wnioskiem o skierowanie do domu pomocy społecznej. Wobec tego, wniosek powinien być załatwiony przez gminę właściwą ze względu na miejsce zamieszkania opiekuna prawnego w dniu kierowania osoby małoletniej do domu pomocy społecznej.
Jak wynika ze sprawy, opiekun prawny M. M. – A. S. mieszka i pracuje w Częstochowie przy ul. [...], gdzie mieści się Dom Małych Dzieci, w którym obecnie przebywa także małoletnia. Oznacza to, że Częstochowa stanowi ośrodek, w którym koncentrują się czynności życiowe opiekuna prawnego małoletniej. Warto przy tym zwrócić uwagę, iż fakt ustanowienia opieki prawnej dla małoletniego dziecka powoduje określone konsekwencje w sferze praw i obowiązków opiekuna prawnego. Dlatego też, zarówno opiekun prawny, jak i jego podopieczna, winni zamieszkiwać w tej samej miejscowości.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, mając za podstawę art. 15 § 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazał Prezydenta Miasta Częstochowy, jako organ właściwy do rozpoznania wniosku A. S. o umieszczenie małoletniej M. M. w domu pomocy społecznej.