Postanowienie NSA z 30 lipca 2013 r., I OW 91/13

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 30 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta W. z dnia 6 maja 2013 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem W. a Burmistrzem Gminy W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku W.T.

Sprawa

w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Burmistrza Gminy W. jako organ właściwy do rozpoznania sprawy

Skład

sędzia NSA Irena Kamińska przewodniczący
Sędzia NSA Małgorzata Borowiec przewodniczący, sprawozdawca
Sędzia del. NSA Jerzy Solarski przewodniczący
starszy asystent sędziego Andrzej Nędzarek protokolant

Uzasadnienie

Prezydent W. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Gminy W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku W.T. z dnia 12 grudnia 2012 r. o skierowanie do domu pomocy społecznej.

W uzasadnieniu wniosku podał, że w dniu 12 grudnia 2012 r. W.T. złożył wniosek o skierowanie go do domu pomocy społecznej, w którym stwierdził, że chciałby być umieszczony w domu pomocy społecznej w W. lub jej okolicy, gdyż na terenie tego miasta zamieszkuje już od ponad 25 lat. Ponadto w W. mieszka część jego rodziny oraz wielu znajomych i przyjaciół, z którymi utrzymuje stały kontakt. Z akt sprawy wynika, że W.T. jest zameldowany na pobyt stały na terenie Gminy W. – [...]. Od wielu lat pod tym adresem jednak nie zamieszkuje, jest on bowiem osobą bezdomną. Od dnia 1 października 2012 r. przebywa w placówce dla osób bezdomnych – Pensjonacie Socjalnym "[...]" w W. przy [...].

W ocenie Prezydenta W. powyższe okoliczności wskazują, że W.T. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 182, dalej w skrócie u.p.s.). W związku z powyższym w świetle art. 101 ust. 2 tej ustawy, organem właściwym do rozpatrzenia jego wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Burmistrz Gminy W. Burmistrz Gminy W. w odpowiedzi na wniosek podał, że jego zdaniem organem właściwym do rozpoznania wniosku W.T. o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Prezydent W., gdyż wnioskodawca nie może być uznany za osobę bezdomną. Zgodnie z treścią art. 6 pkt 8 u.p.s., osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Wprawdzie obecnie W.T. nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym, to jednak jest on zameldowany na pobyt stały w miejscowości [...], Gmina W. i z akt sprawy nie wynika, aby nie miał on możliwości zamieszkania pod tym adresem. W związku z tym uznać należy, iż skoro wnioskodawca nie jest osobą bezdomną w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej, to w niniejszej sprawie właściwość miejscowa organu powinna zostać ustalona w oparciu o art. 101 ust. 1 tej ustawy, tj. na podstawie miejsca zamieszkania W.T.. Biorąc pod uwagę treść art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 63 ze zm. dalej w skrócie K.c.) miejscem tym jest W., w niej bowiem wnioskodawca od ponad 25 lat koncentruje swoją aktywność życiową i przebywa z zamiarem stałego pobytu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).

Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem W. a Burmistrzem Gminy W., albowiem oba ww. organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku W.T. o skierowanie do domu pomocy społecznej. Wniosek niniejszy jest dopuszczalny, bowiem organy te nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia.

Przepisem określającym właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej jest art. 101 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 182). Zgodnie z jego treścią, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, w przypadku natomiast osoby bezdomnej, właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. W świetle art. 59 ust. 1 tej ustawy, decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do powyższej placówki.

Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania".

W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 K.c., miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle cytowanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Z unormowania tego wynika, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 164/08 i z dnia 2 września 2009r. sygn. akt I OW 85/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Definicję pojęcia osoby bezdomnej określa art. 6 pkt 8 powołanej ustawy. Przepis ten stanowi, że jest nią osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Przewiduje on zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie.

Odnosząc powyższy stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, należało zatem rozważyć, czy W.T. jest osobą posiadającą miejsce zamieszkania, czy też osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy uznać należy, iż W.T. jest osobą bezdomną w rozumieniu powołanego przepisu. W sprawie jest niesporne, że od dnia 1 października 2012 r. nadal przebywa on w ośrodku dla osób bezdomnych – Pensjonacie Socjalnym "[...]" w W. Nie zamieszkuje zatem w lokalu mieszkalnym, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Nie ma również możliwości zamieszkania w lokalu, w którym jest zameldowany na pobyt stały, tj. w miejscowości [...]. Z jego oświadczenia wynika, że na terenie W. mieszka od ponad 25 lat, a pod adresem, pod którym jest zameldowany na pobyt stały, nigdy nie mieszkał. Przyjąć bowiem należy, iż gdyby miał on możliwość zamieszkania w lokalu, w którym jest zameldowany na pobyt stały, to niewątpliwie by to uczynił, zamiast przebywać przez wiele lat w różnych ośrodkach dla osób bezdomnych.

Konsekwencją stwierdzenia, że W.T. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. jest uznanie, że w świetle art. 101 ust. 2 u.p.s. organem właściwym do rozpatrzenia jego wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Burmistrz Gminy W., jest to bowiem gmina ostatniego miejsca jego zameldowania na pobyt stały.

Powyższą ocenę potwierdza fakt pobierania przez W.T. z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W., na mocy decyzji z dnia [...] października 2012 r., zasiłku stałego oraz na mocy decyzji z dnia [...] lutego 2013 r., zasiłku celowego. Wskazane świadczenia są przyznawane również w trybie ustawy o pomocy społecznej i w zakresie dotyczącym właściwości miejscowej organu mają zastosowanie te same przepisy, które stosowano w niniejszej sprawie.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.