Postanowienie NSA z 29 sierpnia 2018 r., I OW 91/18

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 29 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Powiatu S. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem S. a Powiatem R. w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na utrzymanie małoletniego dziecka G. M. w placówce opiekuńczo – wychowawczej postanawia wskazać Starostę R. jako organ właściwy

Sprawa

w sprawie.

Skład

Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska przewodniczący
Sędzia NSA Marek Stojanowski przewodniczący
Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski przewodniczący, sprawozdawca

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Powiat [...], reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem [...] a Powiatem [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy dotyczącej ponoszenia wydatków przeznaczonych na utrzymanie małoletniego G. M. w placówce opiekuńczo – wychowawczej.

W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] przesłał do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] dokumentację ciężarnej małoletniej A. M. przebywającej w Domu Dziecka w [...] celem wydania skierowania do placówki opiekuńczo-wychowawczej działającej na terenie Powiatu [...] oraz zobowiązał się do pokrycia kosztów utrzymania małoletniej A. M. oraz w przyszłości jej narodzonego dziecka.

W toku prowadzonego postępowania Starosta [...] ustalił, iż małoletnia A. M. w dniu [...] lipca 2017 r. w Szpitalu Klinicznym nr [...] w [...] urodziła syna G. M. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] Sądu Rodzinnego z dnia [...] lipca 2017 r. sygn. akt [...], małoletni G. M. został tymczasowo umieszczony w instytucjonalnej pieczy zastępczej – Domu Dziecka w [...]. G. M. został po urodzeniu zameldowany na pobyt stały w [...] ul. [...], [...], tj. pod adresem stałego zameldowania matki A. M. Przyjęcie małoletniego do placówki opiekuńczo-wychowawczej, tj. Domu Dziecka w [...] nastąpiło w dniu [...] lipca 2017 r.

Analizując sprawę, Powiat [...] stwierdził, że do umieszczenia małoletniego G. M. w pieczy doszło [...] lipca 2017 r., zatem, z uwagi na treść art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej należy rozważyć miejsce zamieszkania dziecka przed tą datą. Jako że ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie definiuje "miejsca zamieszkania", należy odnieść się do ogólnej definicji tego terminu zawartej w Kodeksie cywilnym. Zgodnie z art. 26 § 1 k.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Z uwagi na to, że matka małoletniego G. M. A. M. również jest osobą małoletnią i nie ma pełnej zdolności do czynności prawnych, to nie przysługuje jej władza rodzicielska. Przepis art. 26 § 1 k.c. nie znajdzie zatem zastosowania. Podobnie w sprawie nie znajdzie również zastosowania art. 27 k.c., zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna, ponieważ małoletni G. M. takiego opiekuna przed jego umieszczeniem w pieczy zastępczej nie posiadał.

Mając na względzie wskazane ustalenia, Powiat [...] przyjął, że skoro w niniejszej sprawie brak jest możliwości wskazania miejsca zamieszkania małoletniego G. M. przed jego umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej, zatem zastosowanie znajdzie reguła określona w art. 191 ust. 2 ww. ustawy, w myśl którego jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat jego ostatniego zameldowania na pobyt stały.

Zdaniem Powiatu [...] z uwagi na to, że małoletni G. M. został po urodzeniu zameldowany na pobyt stały na terenie Powiatu [...] pod adresem [...], ul. [...], [...]brak jest jakichkolwiek wątpliwości, że powiatem właściwym do ponoszenia odpłatności za pobyt G. M. w Domu Dziecka w [...] jest właśnie ten powiat.

W podsumowaniu wnioskodawca wskazał, że dla ustalenia powiatu właściwego do ponoszenia odpłatności nie mają żadnego znaczenia, podnoszone przez Powiat [...], mające nastąpić w przyszłości okoliczności, takie jak ustanowienie dla małoletniego dziecka opiekuna prawnego, czy też późniejsze uchylenie meldunku na terenie Gminy [...]. Przepis art. 191 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wskazuje bowiem jednoznacznie, że decyduje moment umieszczenia dziecka w placówce, a zatem nawet późniejsze uchylenie jego meldunku prawnie nie ma żadnego znaczenia.

W odpowiedzi na wniosek Powiat [...] podniósł, że organem właściwym do ponoszenia wydatków na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej jest Powiat [...]. Organ podkreślił, że małoletni G. M. nigdy nie przebywał oraz nie przebywa w [...],[...] w lokalu położony przy ul. [...], w związku z czym nie można było dokonać czynności materialno-technicznej w postacie jego meldunku pod tym adresem. Mając na uwadze, że doszło do "fikcyjnego zameldowania" mającego potwierdzić faktyczny pobyt dziecka pod adresem w [...], Wójt Gminy [...] wszczął postępowanie celem uchylenia czynności materialno-technicznej, polegającej na zameldowaniu G. M. pod wskazanym wyżej adresem.

Zdaniem Powiatu [...] w przypadku gdy zostanie uchylona czynność materialno-techniczna zameldowania dziecka pod adresem w [...] brak będzie podstaw do zastosowania art. 191 ust. 5 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W takiej sytuacji będzie miał zastosowanie art. 191 ust. 1 ewentualnie ust. 3 powołanej wyżej ustawy.

Powiat [...] w toku postępowania nadesłał pismo z dnia [...] czerwca 2018 r. podpisane przez zastępcę Wójta [...], z którego jednoznacznie wynika, że czynność materialno-techniczna w postaci zameldowania G. M. na pobyt stały w [...] ul. [...], [...] została uchylona. Powyższe zdaniem organu potwierdza stanowisko Powiatu [...], że nie jest podmiotem właściwym do ponoszenia kosztów utrzymania dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej.

Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej jako: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 191 ust. 16 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 135 ze zm.): "w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego". Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje w zakresie właściwości do rozstrzygania sporów pomiędzy organami samorządu terytorialnego, zasadę przyznającą właściwość organowi wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1), od której w razie gdy brak wspólnego organu wyższego stopnia wprowadza wyjątek przyznając właściwość sądowi administracyjnemu. Art. 191 ust. 16 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w tym przedmiocie reguluje nie ustalenie organu właściwego, a jest trybem rozstrzygnięcia, na której jednostce samorządu terytorialnego ciąży obowiązek ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka. Ciężar spoczywa na jednostce samorządu terytorialnego, a organ jest jedynie wykonawcą obowiązku, realizowanego przez czynność techniczną – wypłaty.

Właściwość w zakresie obowiązku ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej określa art. 191 ust. 1 - 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W pierwszej kolejności ponosi je powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Dopiero jeśli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, zastosowanie znajduje zasada określona w ust. 2, zgodnie z którą właściwy jest powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. W ostatniej kolejności właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Przejście do kolejnych reguł określania właściwości uzależnione jest od wykazania, że nie da się jej ustalić w oparciu kolejno o przepis art. 191 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny.

Przy ustaleniu powiatu obowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej istotny jest stan faktyczny, który miał miejsce przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej (por. art. 191 ust. 1 ustawy o pieczy zastępczej oraz wyrok NSA z 4 kwietnia 2013 r.,

I OSK 126/13).

Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej posługując się w art. 191 ust. 1 pojęciem "miejsce zamieszkania" nie definiuje go, co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w Kodeksie cywilnym. Zgodnie z art. 26 § 1 k.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Zgodnie z kolei z § 2 tego przepisu, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy.

Z akt sprawy wynika, że małoletni G. M. (urodzony [...] lipca 2017 r.) po urodzeniu został zameldowany na pobyt stały w [...] ul. [...], [...], tj. pod adresem stałego zameldowania matki A. M..

Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] Sądu Rodzinnego z dnia [...] lipca 2017 r., małoletni G. M. został tymczasowo umieszczony w instytucjonalnej pieczy zastępczej – Domu Dziecka w [...].

Matka małoletniego G. M. – A. M. również jest osobą małoletnią i stąd nie ma pełnej zdolności do czynności prawnych i nie przysługuje jej władza rodzicielska.

Zatem przepis art. 26 § 1 Kodeksu cywilnego nie znajdzie zatem zastosowania.

Jako że małoletni G. M. nie posiadał opiekuna przed umieszczeniem w pieczy zastępczej to w sprawie, nie znajduje też zastosowania art. 27 k.c., zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna.

Wobec faktu, że przed umieszczeniem G. M. w pieczy zastępczej nie pozostawał on pod władzą rodzicielską, nie można ustalić tego miejsca w oparciu o przesłanki z art. 26 k.c.

Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do małoletnich dzieci pozostających pod władzą rodzicielską.

Małoletni przed umieszczeniem go w placówce – Domu Dziecka nie pozostawał także pod opieką w rozumieniu art. 27 k.c.

Prawnym miejscem zamieszkania małoletniego przed jego umieszczeniem w Domu Dziecka było zatem miejsce jego zameldowania, czyli [...], [...].

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego faktu tego nie zmienia, iż czynność materialno-techniczna w postaci zameldowania G. M. na pobyt stały w [...] została uchylona [...] maja 2018 r., gdyż rozstrzygnięcie to nie działa wstecz (nie ma mocy ex tunc).

Tym samym na podstawie art. 191 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej organem właściwym do rozpoznania sprawy dotyczącej ponoszenia wydatków na opiekę i utrzymanie małoletniego G. M. w placówce opiekuńczo-wychowawczej jest Starosta [...].

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza bowiem, że co prawda w myśl art. 191 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wynika, że wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w placówce opiekuńczo-wychowawczej ponosi właściwy powiat, to jednak zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spór o właściwość przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy, zaś organem w tym przypadku jest Starosta.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a. postanowił jak w sentencji.