Postanowienie NSA z 25 września 2014 r., I OW 93/14

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 25 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej

Sprawa

z wniosku Prezydenta Miasta Lubina o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Lubina a Prezydentem Miasta Jeleniej Góry w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku E. W. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Jeleniej Góry jako organ właściwy do rozpoznania wniosku.

Skład

Sędzia NSA Ewa Dzbeńska przewodniczący
Sędzia NSA Wiesław Morys przewodniczący
Sędzia del. NSA Jacek Hyla przewodniczący, sprawozdawca
starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski protokolant

Uzasadnienie

Pismem z dnia 13 maja 2014 r. nr DR.5010.12150-1/13 Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Lubinie, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Lubina wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Lubina a Prezydentem Miasta Jeleniej Góry w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku E. W. o przyznanie zasiłków rodzinnych i dodatków na dzieci P. S. i K. S. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 28 listopada 2013 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Lubinie wpłynął wniosek E. W. w sprawie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego na dzieci P. i K. S. Wnioskodawczyni wskazała wówczas jako miejsce zamieszkania Lubin, ul. [...]. Składając wniosek strona zobowiązała się w terminie 14 dni dostarczyć kopię wyroku o alimenty. Ponadto oświadczyła, że pobiera zasiłek pielęgnacyjny na K. S. w Jeleniej Górze do 1 listopada 2013 r. i zobowiązała się do wyjaśnienia w ZUS sprawy zatrudnienia w firmie W. Sp. z o.o. Ugodę zawartą przed Sądem w sprawie alimentów złożyła dopiero w dniu 17 grudnia 2013 r., ponadto złożyła oświadczenie, że pracując w firmie W. wynagrodzenie za grudzień 2012 r. otrzymała w styczniu 2013 r. Oświadczyła również, że od września 2013 r. pracuje w B. Organ podniósł, iż z uwagi na wątpliwości co do sytuacji zawodowej wnioskodawczyni wystąpił do ZUS z wnioskiem o udostępnienie danych w zakresie okresu pracy w poszczególnych firmach i podleganiu ubezpieczeniom. Z przesłanej informacji wynika, że E. W. do 31 grudnia 2013 r. pracowała w B. w Lubinie, a wcześniej wykonywała umowę agencyjną lub zlecenia w okresie od 1 grudnia 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. w firmie mającej siedzibę we Wrocławiu. Z informacji uzyskanej z Gimnazjum nr [...] w Lubinie wynika, że syn wnioskodawczyni ur.16 lutego 1999 r. został wypisany ze szkoły z dniem 9 lutego 2014r. i realizuje obowiązek szkolny w Gimnazjum nr [...] w Jeleniej Górze. Pracownik socjalny MOPS w Lubinie dnia 7 lutego 2014 r. poinformował, że pod adresem: Lubin, ul. [...] E. W. nie zamieszkuje oraz, że zamieszkuje prawdopodobnie w S. koło Jeleniej Góry, ul. [...]. W związku z powyższym zawiadomieniem z dnia 26 lutego 2014 r. przekazano wniosek E. W. o ustalenie prawa do zasiłków rodzinnych i dodatków do organu właściwego, tj. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Jeleniej Górze. Tymczasem organ, do którego przekazano wniosek uznał się za niewłaściwy i przekazał go do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Lubinie.

Organ wyjaśnił, iż z przesłuchania E. W. w charakterze strony wynika, iż zamieszkuje ona obecnie przy ul. [...] w Jeleniej Górze, gdzie wynajmuje mieszkanie od obcej osoby, zaś w Lubinie nie mieszka od 15 lutego 2014 r. Jej syn P. od uzyskania pełnoletności nie zamieszkuje z wnioskodawczynią i prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, zaś syn K. uczęszcza do Gimnazjum nr [...] w Jeleniej Górze. W ocenie organu trudno uznać krótki pobyt wnioskodawczyni w Lubinie za przesądzające o miejscu zamieszkania, zwłaszcza, że do końca okresu zasiłkowego 2012/2013 pobierała ona świadczenia rodzinne w MOPS w Jeleniej Górze, co oznacza, że do końca okresu zasiłkowego 2012/2013, czyli do października 2013 r. zamieszkiwała i nadal zamieszkuje w Jeleniej Górze.

W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Jeleniej Górze, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Jeleniej Góry wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Lubina jako organu właściwego do rozpoznania sprawy E. W. W uzasadnieniu wskazano, że E. W. w okresie od listopada 2013 r. do lutego 2014 r. koncentrowała swoje potrzeby mieszkaniowe, zawodowe i rodzinne na terenie Miasta Lubina. Od września 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. strona pracowała w B. w Lubinie. Syn E. W., K. S. uczęszczał do Gimnazjum w Lubinie, skąd został wypisany z dniem 9 lutego 2014 r. Syn P. S. zaś uczęszcza do [...] LO dla Dorosłych w Lubinie. E. W. nie ma swojego mieszkania w Jeleniej Górze. Tu wynajmuje mieszkanie podobnie jak w Lubinie. Ponadto MOPS w Lubinie decyzjami z dnia [...] grudnia 2013 r. przyznał na rzecz dzieci E. W. świadczenia z funduszu alimentacyjnego, a także wypłacał od grudnia 2013 r. zasiłek pielęgnacyjny na rzecz K. S. W ocenie organu przebywanie E. W. w spornym okresie w Lubinie było przebywaniem z zamiarem stałego pobytu i wyczerpywało znamiona zamieszkiwania, o których stanowi art. 25 kodeksu cywilnego. Zamieszkując w Lubinie strona złożyła wnioski o przyznanie przysługujących jej świadczeń rodzinnych na dzieci. W sprawach o świadczenia z funduszu alimentacyjnego i zasiłek pielęgnacyjny MOPS w Lubinie uznał się właściwym i przyznał świadczenia. Tylko w sprawie o zasiłki rodzinne oraz dodatki do zasiłku rodzinnego MOPS w Lubinie uważa, że E. W. nigdy w Lubinie nie mieszkała a także, co jest bezsporne nie mieszka obecnie, kiedy musiałaby zostać wydana decyzja.

Zdaniem MOPS-u w Jeleniej Górze organ, który wszczął postępowanie i prowadził je, powinien je również zakończyć w zakresie swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. W związku z powyższym w ocenie organu, właściwym w sprawie załatwienia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego E. W. z dnia 28 listopada 2013 roku jest Prezydent Miasta Lubina

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga sprawy o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość w sprawach należących do sądów administracyjnych należy do kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).

W realiach sprawy niniejszej wystąpił spór negatywny o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Lubina, a Prezydentem Miasta Jeleniej Góry dotyczący ustalenia organu właściwego do rozpoznania wniosku o przyznanie zasiłków rodzinnych i dodatków na dzieci.

Istotą problemu prawnego występującego w sprawie jest ustalenie, czy do rozpoznania sprawy właściwy jest organ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania strony w dacie wszczęcia postępowania, czy też organ właściwy z uwagi na miejsce zamieszkania strony w dacie wydania decyzji.

Podkreślić należy, że w toku postępowania jak i przy podjęciu decyzji organ obowiązany jest badać swoją właściwość. Jak wskazano w doktrynie w sytuacji, gdy wskutek przyczyn niezależnych od organu administracji publicznej, organ dotychczas właściwy stał się w toku postępowania niewłaściwy miejscowo do rozpatrzenia sprawy, na przykład gdy strona zmieniła miejsce zamieszkania, wówczas organ ten powinien przekazać sprawę organowi właściwemu dla miejsca zamieszkania strony (Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, Zakamycze 2005, Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, str. 184).

A zatem dla rozpoznania sporu o właściwość organu zobowiązanego do załatwienia wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych podstawowe znaczenie ma prawidłowe ustalenie miejsca zamieszkania wnioskodawcy. Właściwość organu w tych sprawach regulują przepisy art. 20 ust. 2 i 3 w związku z art. 3 pkt 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm.), zgodnie z którymi właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń rodzinnych jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne.

Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje, co należy rozumieć przez "miejsce zamieszkania", co oznacza, że pojęcie to należy rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu, zawartą w przepisach kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 tego kodeksu miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle w/w przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Z unormowania tego wynika, że do przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, o tyle przy ustalaniu "zamiaru stałego pobytu" mogą decydować różnorakie okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08, z dnia 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Zamiar stałego pobytu nie oznacza jednak, że osoba, której to dotyczy ma intencję mieszkać w danej miejscowości przez całe życie, wystarczy, że skupia swoje potrzeby w określonej miejscowości na bliżej nieokreślony czas.

Z akt sprawy wynika, że obecnym miejscem zamieszkania wnioskodawczyni jest Jelenia Góra. Jej syn K. S. uczęszcza do gimnazjum w tym mieście. Ona sama zaś w podaniu o przyjęcie syna do szkoły podała adres zamieszkania przy ul. [...] w Jeleniej Górze. Do końca okresu zasiłkowego 2012/2013 E. W. pobierała świadczenia rodzinne w MOPS w Jeleniej Górze, co oznacza, że do końca okresu zasiłkowego 2012/2013, czyli do października 2013 r. zamieszkiwała w Jeleniej Górze i nadal w tym miejscu zamieszkuje. Zatem to w tym mieście stale przebywa i tam obecnie koncentrują się jej sprawy życiowe (rodzinne).

W związku z powyższym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu o właściwość ma fakt aktualnego miejsca pobytu E. W. w Jeleniej Górze. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy, więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Fakt przebywania w Jeleniej Górze, skoncentrowanie tam aktualnie swoich spraw życiowych i rodzinnych wskazuje, że miejscem zamieszkania E. W. jest miasto Jelenia Góra. Potwierdza to zresztą ona sama w swych oświadczeniach znajdujących się w aktach administracyjnych wskazując, że mieszka w Jeleniej Górze od 15 lutego 2014r.

Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że to Prezydent Miasta Jeleniej Góry jest właściwy do rozpatrzenia wniosku E. W. o przyznanie zasiłków rodzinnych i dodatków na dzieci P. i K. S. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.