Uzasadnienie
Wojewoda Warmińsko – Mazurski złożył wniosek o rozstrzygnięcie poru kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Elblągu w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku C. K. o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału działki.
W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że w dniu 5 września 2011 r. C. K. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] sierpnia 1989 r., nr [...], w sprawie zatwierdzenia projektu podziału działki nr 185 położonej w obrębie nr [...] miasta S. oraz decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Kwidyniu z dnia [...] maja 1993 r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału działki nr 185/3, stanowiącej własność Gminy i Miasta S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., Rep.[...] stwierdziło nieważność swojej decyzji z dnia [...] października 2014 r., Rep. [...] utrzymującej w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2012 r., Rep. [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Oddziału Geodezji i Gospodarki Gruntami, działającego z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w Kwidzynie z dnia [...] maja 1993 r., znak: [...] o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr 185/3 o pow. 934 m2 na działki nr 185/4 - 96 m2, nr 185/5 - 307 m2, nr 185/6 - 471 m2, nr 185/7 - 60 m2 oraz decyzji Kolegium z dnia [...] października 2012 r., Rep. [...], uznając się za organ niewłaściwy do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Jednocześnie SKO wywiodło, że organem, o którym mowa w art. 157 § 1 K.p.a., właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Oddziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] maja 1993 r., wydanej w trybie art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), w sprawie zatwierdzenia projektu podziału działki, w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a., jest wojewoda.
W związku z powyższym, pismem z dnia 30 marca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu na podstawię art. 65 § 1 K.p.a. przekazało wniosek C. K. w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Kwidzynie z dnia [...] maja 1993 r. Wojewodzie Warmińsko-Mazurskiemu jako organowi właściwemu do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy.
Zdaniem wnioskodawcy, Wojewoda Warmińsko-Mazurski nie jest organem właściwym do rozpatrzenia powyższego wniosku.
Organ wskazał, że w sprawach o podobnym stanie faktycznym Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko rozstrzygając spory kompetencyjne postanowieniami z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt I OW 79/08, z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt I OW 44/09, z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OW 69/11.
Wojewoda podał, że w świetle przyjętego orzecznictwa sądowoadministracyjnego właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero później, na podstawie art. 17 K.p.a., określa się organ wyższego stopnia. Wskazano, że wstawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), która obecnie reguluje kwestie podziału nieruchomości, wyznaczyła jako właściwe rzeczowo do załatwienia tych spraw organy samorządu i nie przewiduje w tym postępowaniu udziału wojewodów jako organów odwoławczych, a tym samym organów wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. Organy administracji rządowej, którymi byli kierownicy urzędów rejonowych, do właściwości których przed dniem 1 stycznia 1998 r. należały sprawy podziałów nieruchomości, zostały zlikwidowane, a sprawy, o których wyżej mowa, które niegdyś należały do właściwości tych organów, należą obecnie do organów gmin. To zaś wskazuje, że organem wyższego stopnia w stosunku do organu (obecnie nieistniejącego), który wydał decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości na postawie poprzednio obowiązujących przepisów, a zarazem zgodnie z art. 157 § 1 K.p.a. właściwym do orzekania w kwestii nieważności takiej decyzji jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
W odpowiedzi na wniosek, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu wniosło o ustalenie organu właściwego do rozpoznania wniosku C. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Oddziału Geodezji i Gospodarki Gruntami, działającego z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w Kwidzynie, z dnia [...] maja 1993 r. znak [...] o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr 185/3. Zdaniem Kolegium organem właściwym do rozpatrzenia sprawy jest Wojewoda Warmińsko - Mazurski.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w przypadku braku organu, który wydał decyzję administracyjną, w stosunku do której wszczęto postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, należy dokonać ustaleń co do organu wyższego stopnia, biorąc pod uwagę także charakter sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji.
Kolegium podniosło, że w dacie orzekania przez organ I instancji - Kierownika Oddziału Geodezji i Gospodarki Gruntami, działającego z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w Kwidzynie – w dniu [...] maja 1993 r. obowiązywał art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z art. 10 ust. 3 tego przepisu, podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału. Zgodnie z treścią art. 3 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej, Wojewoda jest w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do kierowników rejonowych urzędów rządowej administracji ogólnej.
Odwołano się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 750/13, w którym przyjęto, że wojewoda będąc organem nadzoru nad kierownikami urzędów rejonowych był i jest aktualnie właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału gruntu.
Podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 2 października 2013 r. o sygn. I SA/Wa 71/13, w którym przyjął, że zniesiony został organ, który wydał zakwestionowaną decyzję (Prezydium Rady Narodowej), ale istnieje organ, który byłby właściwy do orzekania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Organ ten funkcjonuje nadal w strukturze organów administracji publicznej i posiada kompetencje merytoryczne rozstrzygania w postępowaniu nieważnościowym. Podzielając stanowisko wyrażone w powołanych orzeczeniach, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu wniosło o wskazanie Wojewody Warmińsko – Mazurskiego jako organu właściwego w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądy administracyjne rozpoznają na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny).
W rozpoznawanej sprawie wymaga rozstrzygnięcia negatywny spór kompetencyjny, który powstał między Wojewodą Warmińsko – Mazurskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Elblągu w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku C. K. o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki, wydanej w dniu 12 maja 1993 r. z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w Kwidzynie.
Zgodnie z obecnie obowiązującym art. 157 § 1 k.p.a., organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Organy wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego określa natomiast art. 17 k.p.a. Przepisy te muszą być interpretowane w powiązaniu między innymi z art. 19 k.p.a., zgodnie z którym organy administracyjne przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej oraz art. 20 k.p.a., który stanowi, że właściwość rzeczowa organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania.
Podkreślić przy tym należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem w nowej sprawie. Przy ocenie ważności decyzji należy uwzględniać stan normatywny z momentu jej wydania. Jednakże dla określenia organu wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 § 1 K.p.a., decydujący jest nowy stan prawny. Należy odróżniać przepisy stanowiące wzorzec oceny, czy podjęta w określonym czasie decyzja spełnia przesłanki nieważności, od przepisów, które odnoszą się do określenia właściwości organu rozstrzygającego kwestię nieważności (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2003 r. sygn. akt II SA 1484/03, niepubl.). Podobną regułę Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w kolejnych orzeczeniach. Zwracano w nich także uwagę na to, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może dotyczyć również decyzji wydanych przez organy, które zostały zniesione w strukturze ustrojowej administracji publicznej. Wówczas o właściwości instancyjnej decyduje ustalenie organu wyższego stopnia wobec organu właściwego do prowadzenia postępowania w sprawie w trybie postępowania zwykłego według aktualnych rozwiązań w zakresie właściwości rzeczowej (postanowienia NSA: z 2 lipca 2009 r., I OW 44/09, Lex nr 552351; z 16 października 2008 r., I OW 79/08, Lex nr 515624 oraz z 4 sierpnia 2011 r., I OW 69/11, Lex nr 957428). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał również, że w przypadku, gdy kwestionowana decyzja została wydana przez organ, którego kompetencję przejął organ samorządu terytorialnego, to organem wyższego stopnia, a więc organem właściwym w sprawach stwierdzenia nieważności tej decyzji, będzie samorządowe kolegium odwoławcze (postanowienie z 13 października 2011 r., II OW 32/11, Lex nr 966262). Sąd wskazywał ponadto, że jeżeli decyzja została wydana na podstawie obecnie nieobowiązującej normy prawnej, to należy najpierw ustalić, czy zadania związane z kompetencją wynikającą z tej normy są zadaniami realizowanymi w obecnym stanie prawnym przez organy administracji rządowej, czy też organy samorządu terytorialnego; w tym drugim wypadku – czy pozostają w zakresie zadań własnych, czy zleconych, a ponadto – w związku z brzmieniem art. 17 pkt 1 k.p.a. – czy jest ustawa, która przez wskazanie innego organu właściwego do załatwienia sprawy wyłącza samorządowe kolegium odwoławcze jako organ wyższego stopnia w sprawie realizowanej przez organy samorządu terytorialnego (postanowienia NSA: z 11 marca 2008 r., I OW 145/07, Lex nr 470964 oraz z dnia 30 września 2004 r., OW 105/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 81).
Z powyższych względów przyjąć należy, że właściwość rzeczową należy ustalać z uwzględnieniem aktualnie obowiązujących przepisów prawa materialnego, regulujących właściwość rzeczową organów administracji publicznej. Aktualnej właściwości organu nie można natomiast określać na podstawie przepisów, które już nie obowiązują. Zmiana właściwości rzeczowej na skutek zmian w przepisach prawa materialnego wpływa na zmianę właściwości instancyjnej, wynikającej z art. 17 i art. 157 k.p.a. Jeżeli przedmiotem postępowania w sprawie nieważności jest decyzja organu, który nie istnieje już strukturze administracji publicznej, należy ustalić, stosownie do art. 20 k.p.a., jaki organ jest właściwy w sprawach będących przedmiotem tej decyzji. W przypadku, gdy jest to organ jednostki samorządu terytorialnego, to organem wyższego stopnia w stosunku do tego organu – zgodnie z art. 17 pkt 1 K.p.a. – jest samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że przepis szczególny wskazuje inny organ wyższego stopnia.
Jak już wskazano, w dacie wydawania kwestionowanej w niniejszej sprawie decyzji, sprawy dotyczące zatwierdzenia podziału nieruchomości należały do kierowników urzędów rejonowych, zaś organami wyższego stopnia w stosunku do nich byli wojewodowie. Z dniem 1 stycznia 1998 r. weszła jednak w życie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741), którą zmieniono właściwość organu do wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Na mocy art. 96 ust. 1 tej ustawy uprawnienie do wydania takiej decyzji przeszło do właściwości wójtów, burmistrzów albo prezydentów miast, jako organów wykonawczych gminy. Organem wyższego stopnia w tego rodzaju sprawach do dnia 1 stycznia 1999 r. pozostawał wojewoda. W związku z reformą administracyjną kraju z dniem 1 stycznia 1999 r. został zniesiony organ, jakim był kierownik urzędu rejonowego. W związku z tym zmieniła się również w tej kategorii spraw właściwość organów wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, którymi w indywidualnych sprawach administracyjnych należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego – w myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 122, poz. 593 ze zm.) – w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych – stały się samorządowe kolegia odwoławcze, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej.
Skoro więc z dniem 1 stycznia 1999 r. organem właściwym do wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stał się organ wykonawczy gminy, zaś organem wyższego stopnia – z mocy art. 17 pkt 1 k.p.a. – wobec organu wykonawczego gminy jest samorządowe kolegium odwoławcze, to oznacza to, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wskazanej we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.