Uzasadnienie
Pismem z dnia 10 kwietnia 2018 r. Wojewoda [...] złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", poprzez wskazanie Kolegium jako organu właściwego do załatwienia sprawy w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu wskazano, że wnioskiem z [...] maja 2017 r. W.P. zwrócił się do SKO o wznowienie postępowania toczącego się przed Kolegium, zakończonego w roku 2008 decyzją nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1969 r. nr [...] o przejęciu przez Skarb Państwa własności nieruchomości stanowiącej gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha, położonego we wsi Z. gmina M. Pismem z 7 września 2017 r. SKO przekazało wniosek według właściwości, w trybie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017 poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", Wojewodzie, który pismem z dnia 19 października 2017 r. zwrócił Kolegium wniosek W.P., zawiadamiając przy tym wnioskodawcę.
W dniu 4 grudnia 2017 r. SKO ponownie przekazało wniosek Wojewodzie, wskazując na treść art. 22 § 2 k.p.a. zaznaczając, że przepisy prawa nie dopuszczają możliwości ponownego przekazania sprawy na podstawie tych samych przepisów.
Wojewoda podniósł, że przedmiotem wniosku W.P. jest wznowienie postępowania, nie zaś stwierdzenie nieważności decyzji. Natomiast argumentacja SKO odwołuje się do orzecznictwa dotyczącego przepisów o stwierdzeniu nieważności decyzji. Z uwagi na powyższe w ocenie Wojewody stanowisko Kolegium jest oczywiście bezzasadne i zmierza do wyłączenia się z postępowania, w którym Kolegium jest zobowiązane rozstrzygać na mocy przepisów art. 19 k.p.a. i art. 145 § 1 k.p.a., a na mocy których uczestniczenie Wojewody w postępowaniu jest niedopuszczalne i stanowiłoby naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ przytoczył treść art. 148 § 1 k.p.a. i zaznaczył, że w niniejszej sprawie organem, który wydał decyzję I instancji było SKO. Wojewoda oparł się także na postanowieniu NSA z dnia 29 listopada 2005 r. sygn. akt I OW 233/05.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Kolegium wskazało, że w jego ocenie organem właściwym w sprawie jest Wojewoda. Zdaniem SKO w przedmiotowej sprawie istniejący spór opiera się przede wszystkim na przesłankach materialnoprawnych, a tymczasem Wojewoda wskazuje jedynie elementy proceduralne sprawy. Orzeczenie zapadłe w sprawie, której wznowienia domaga się zainteresowany, było wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. (Dz. U. 1957 Nr 39 poz. 174 z p. zm.). Przy czym w sprawach prowadzonych na podstawie tego aktu prawnego, właściwość organów zmieniała się w miarę rozwoju doktryny i dokonanych w orzecznictwie interpretacji prawa. W doktrynie i orzecznictwie dominuje pogląd, zgodnie z którym właściwość organów w sprawach rozstrzyganych dawniej na podstawie wskazanej ustawy, należy oceniać w zależności od tego, czy decyzję wydawał organ stopnia podstawowego, czy wyższego — w zależności od tego obecnie działa wojewoda, lub minister rolnictwa. Zatem właściwość materialnoprawna SKO w podobnych sprawach jest wyłączona na rzecz właściwości organów rządowych, co zresztą jest zgodne z wywłaszczeniowym charakterem przepisów, stanowiących podstawę prawna pierwotnie wydanej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygania sporów kompetencyjnych. Spory kompetencyjne są sporami między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej (art. 22 § 2 k.p.a.). Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny).
Do sporu negatywnego doszło w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją SKO z [...] czerwca 2008r., nr [...] stwierdzającej w części nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1969 r. o przejęciu przez Skarb Państwa nieruchomości rolnej.
Według art. 150 § 1 k.p.a., organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 - tj. wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Podanie W.P. o wznowienie postępowania dotyczy ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości, a zatem należy najpierw ustalić organ, który wydał decyzję w postępowaniu nadzorczym. Organem tym było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które decyzją z dnia [...] czerwca nr [...] stwierdziło w części nieważność kwestionowanego orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1969 r. o przejęciu przez Skarb Państwa nieruchomości rolnej. Przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania jest sprawa stwierdzenia nieważności, a nie orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1969 r.
Po pierwsze każde nadzwyczajne postępowanie, jest w stosunku do postępowania zwykłego nową sprawą, która rządzi się własnymi regułami, w tym dotyczącymi sposobu ustalania organu właściwego do wydania decyzji. W przypadku wznowienia postępowania jest to art. 150 K.p.a., w przypadku uchylenia decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi lub decyzji prawidłowej są to art. 154 § 1 i art. 161 § 1 i 2 K.p.a., a w przypadku stwierdzania nieważności decyzji - art. 157 § 1 K.p.a. Żaden z tych przepisów, uwzględniając ich gramatyczną wykładnię, nie daje podstaw do tego, aby właściwość organu do załatwienia sprawy w nadzwyczajnym trybie oceniać według przepisów określających właściwość organów w trybie postępowania zwykłego. Dopiero wówczas, gdy - z uwagi na zmiany organizacji organów administracji (nie chodzi więc o każdą zmianę właściwości organów, lecz o zmianę strukturalną) - reguły służące określeniu organu właściwego w nadzwyczajnym trybie są niewystarczające, dla osiągnięcia tego celu można i należy odwołać się do innych metod wykładni, w tym do systemu prawa, a więc także do przepisów określających zakres działania organów administracji. Taką zasadę przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 5 czerwca 2000 r., OPS 7/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 139. Takie okoliczności w niniejszej sprawie nie zachodzą. Organem prowadzącym postępowanie o stwierdzenie nieważności było SKO w [...] i organ ten nadal istnieje.
Po drugie postępowanie w sprawie wznowienia zmierza potencjalnie do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją zawierającą wady formalne. Ten charakter postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego sprawia, że na gruncie art. 151 K.p.a. w orzecznictwie przyjęto stanowisko, w świetle którego zmiana przepisów o właściwości rzeczowej po wydaniu decyzji ostatecznej skutkuje przeniesieniem kompetencji w zakresie wydania rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 150 § 1 w zw. z art. 149 K.p.a. na nowy organ, który uzyskał swe uprawnienia wskutek zmiany przepisów (por. wyrok NSA z 8 listopada 2007 r., II OSK 1474/06, postanowienie NSA z 8 czerwca 2010r., sygn. I OW 40/10). Ustalenie organu wyższego stopnia na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. w oderwaniu od aktualnych przepisów prawa materialnego regulujących właściwość rzeczową organów administracji w danym rodzaju sprawach, stwarzałoby bowiem ryzyko funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji merytorycznych wydanych przez różne organy, w zależności od trybu, w jakim decyzje te by wydano (zob. uchwała NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r. II OPS 1/12). Podnieść jednak należy, że przedmiotem złożonego wniosku nie jest wznowienie postępowania zwykłego, lecz postępowania, które toczyło się w trybie o stwierdzenie nieważności. Zatem wbrew stwierdzeniom Kolegium zawartym w piśmie z 21 maja 2018r. kwestionowane orzeczenie z [...] czerwca 2008 r. nie było wydane na podstawie przepisów ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolna i osadnictwem rolnym (Dz.U. z 1957r., nr 39, poz.174 z późn. zm.), lecz na podstawie art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. W odróżnieniu od postępowania w sprawie wznowienia, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności organy nadzoru nie posiadają kompetencji do merytorycznego rozpoznania sprawy. Przenosząc powyższy pogląd na grunt przedmiotowej sprawy, wskazać należy, że właściwość organu w niniejszym postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, powinna być ustalona stosownie do przepisów określających właściwość organów w trybie postępowania nadzwyczajnego (wznowieniowego), a nie postępowania zwykłego oraz należy ją określać w kontekście postępowania o stwierdzenie nieważności, a nie do postępowania zwykłego. W toku ewentualnie wznowionego postępowania badane będą przesłanki wznowienia postępowania o stwierdzenie nieważności zakończonego decyzją z [...] czerwca 2008r, a nie orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1969 r. Zakres ewentualnego badania zaistnienia przesłanek wznowienia postępowania, a w konsekwencji potencjalnego przeprowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności (zaistnienia przesłanek z art.156 § 1 k.p.a.) jest zatem bardzo wąski.
Po trzecie wreszcie z przepisów art. 150 § 1 i § 2 k.p.a. wynika, że organem właściwym do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną samorządowego kolegium odwoławczego jest tylko to kolegium. Nie jest takim organem natomiast w żadnym razie wojewoda, już to z przyczyny generalnej, gdyż jest to organ innego pionu organów administracji publicznej, bowiem jest organem administracji rządowej, a także z tego powodu, że żaden ze wskazanych wyżej przepisów k.p.a. nie daje mu kompetencji do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją samorządowego kolegium odwoławczego. Nie jest bowiem organem, o którym mowa w § 1 art. 150 k.p.a. – wydającym decyzję ostateczną instancji, ani wskazanym w § 2 tego artykułu – nie jest organem wyższego stopnia nad samorządowym kolegium odwoławczym (vide wyr. NSA z 13 stycznia 2015 r., I OSK 2132/13).
Tym samym należało stwierdzić, że organem właściwym do załatwienia wniosku W.P. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją SKO z [...] czerwca 2008 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 1969 r. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...].
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 zdanie drugie P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.