Uzasadnienie
Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta S., wnioskiem z dnia 7 maja 2014 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy Prezydentem Miasta S. a Wójtem Gminy L. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J. P. o skierowanie do domu pomocy społecznej.
Powyższy wniosek został złożony w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Z. P. wnioskiem z dnia 21 stycznia 2014 r. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. o skierowanie jej brata – J. P. do Domu Pomocy Społecznej w S. przy ul. [...]. Podobny wniosek w dniu 29 stycznia 2014 r. złożył sam J. P. Wskazał w nim, że od dnia 1 marca 2013 r. przebywa w Zakładzie Pielęgnacyjno-Opiekuńczym w S. przy ul. [...]. Po tym okresie będzie mieszkał w mieszkaniu siostry Z. P. w S. przy ul. [...]. Oświadczył również, że jest zameldowany na pobyt stały w M., ale w miejscowości tej już nie mieszka. Własność domu w M. w drodze darowizny przekazał swym siostrzeńcom. Dom ten jest obecnie niezamieszkany. Ponadto dodał, że z uwagi na stan zdrowia i brak możliwości zapewnienia stałej całodobowej opieki nie ma możliwości powrotu na teren gminy L. Niezbędną pomoc może mu zapewnić jedynie siostra mieszkająca w S. Dlatego też wnioskuje o skierowanie go do Domu Pomocy Społecznej w S. Zawiadomieniem z dnia 3 lutego 2014 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. przekazał wniosek J. P. do Ośrodka Pomocy Społecznej w L., wskazując że w sprawach zakresu pomocy społecznej o właściwości miejscowej decyduje miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Z oświadczenia J. P. wynika natomiast, że jest on zameldowany na pobyt stały w M. Zatem właściwym miejscowo w sprawie powinien być Wójt Gminy L. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w L. zawiadomieniem z dnia 4 marca 2014 r. zwrócił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. otrzymane dokumenty dotyczące umieszczenia J. P. w domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu stwierdził, że J. P. od 2013 r. zamieszkuje w S. W sprawie skierowania go do domu pomocy społecznej właściwa jest zatem gmina aktualnego jego miejsca zamieszkania.
Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta S., nie zgadzając się ze stanowiskiem Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w L., wystąpił w imieniu Prezydenta Miasta S. do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Uzasadniając swój wniosek wskazał, że pobyt J. P. w S. ma charakter incydentalny i spowodowany został wyłącznie sytuacją zdrowotną zainteresowanego. Do momentu hospitalizacji, tj. do stycznia 2013 r., centrum spraw życiowych zainteresowanego skupiało się w miejscowości M., w której jest on nadal zameldowany. W momencie, gdy zaistniały przesłanki przemawiające za skierowaniem i umieszczeniem strony w domu pomocy społecznej, miejscem, w którym koncentrowały się sprawy J. P., była miejscowość położona na terenie gminy L. W konsekwencji gmina ta jest właściwa w sprawie ze względu na miejsce zamieszkania strony, a tym samym rozpoznanie przedmiotowego wniosku należy do właściwości Wójta Gminy L. W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy L. stwierdził, że gminą właściwą miejscowo do rozpatrzenia wniosku J. P. jest Prezydent Miasta S. W sprawie nie jest istotne, gdzie w przeszłości znajdowało tzw. centrum spraw życiowych J. P., lecz to gdzie skupia się obecnie i gdzie będzie ono w przyszłości. Z akt sprawy bezspornie wynika, że dla J. P. miejscem gdzie mieszka i zamierza dalej mieszkać z zamiarem stałego pobytu jest S. Z tych względów organem właściwym do rozpoznania wniosku J. P. o umieszczenie go w domu pomocy społecznej jest Prezydent Miasta S. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sądy administracyjne rozpoznają na mocy art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a."), spory o właściwość oraz spory kompetencyjne. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do rozstrzygnięcia sprawy (spór negatywny). Spór o właściwość może toczyć się między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi (art. 22 § 1 K.p.a.), natomiast spór kompetencyjny - między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej (art. 22 § 2 K.p.a.). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
W niniejszej sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta S. a Wójtem Gminy L., albowiem oba wymienione organy uznały się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku J. P. Rozstrzygnięcia wymaga zatem kwestia, który z tych organów jest zobowiązany do rozpoznania wniosku J. P. o skierowanie do domu pomocy społecznej i ponoszenia odpłatności za pobyt w takim ośrodku.
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 54 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm. – dalej jako "u.p.s.") osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, która nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu i której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej, zlokalizowanym - co do zasady - jak najbliżej jej miejsca zamieszkania. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej – w myśl art. 59 ust. 1 u.p.s. – wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Stosownie do art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Oznacza to, że w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej właściwym do jej rozstrzygnięcia jest zawsze organ gminy miejsca zamieszkania osoby zainteresowanej w dniu kierowania jej do domu pomocy społecznej.
Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 K.c., miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle art. 101 ust. 1 u.p.s. w związku z art. 25 K.c. o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie jest czynnością prawną, a tym samym nie wymaga złożenia stosownego oświadczenia woli. Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającej na ześrodkowaniu jej czynności życiowych w danej miejscowości. W judykaturze i piśmiennictwie prawniczym przyjmuje się, że samo zameldowanie nie dowodzi zamieszkiwania w danej miejscowości, czyli adres zameldowania nie przesądza o miejscu zamieszkania osoby fizycznej. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej osoby.
W niniejszej sprawie niesporne jest, że J. P. zameldowany jest na pobyt stały w M. na terenie gminy L., jednakże nie mieszka tam od ponad roku. Nie ulega również wątpliwości, że do miejsca swego zameldowania nie może obecnie powrócić, gdyż nie ma tam żadnych bliskich mogących zapewnić mu stałą opiekę, której wymaga ze względu na swój wiek i stan zdrowia. J. P. od dnia 1 marca 2013 r. zamieszkuje na terenie S. W dniu składania wniosku o skierowanie go do domu opieki społecznej przebywał w Zakładzie Pielęgnacyjno-Opiekuńczym w S. przy ul. [...], a ponadto od dnia 1 stycznia 2014 r. jest zameldowany na pobyt czasowy w S. przy ul. [...] w mieszkaniu siostry Z. P. W mieszkaniu swej siostry zamierza również zamieszkać po ewentualnym opuszczeniu Zakładu Pielęgnacyjnego i przed umieszczeniem go w domu pomocy społecznej. Powyższe okoliczności świadczą o tym, że aktywność życiowa J. P. skoncentrowana jest obecnie w S., gdzie zainteresowany przebywa, a takie przebywanie ma cechy założenia we wskazanym mieście ośrodka jego osobistych i emocjonalnych spraw oraz czynią S. aktualnym miejscem jego zamieszkania w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.p.s. w zw. z art. 25 K.c.
W tej sytuacji Prezydenta Miasta S. należy uznać za organ właściwy do rozpoznania wniosku J. P. o skierowanie go do domu pomocy społecznej.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.