Uzasadnienie
Pismem z dnia 20 kwietnia 2015 r. Prezydent Miasta S. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego, który zaistniał między nim a Burmistrzem W. w sprawie zwrotu kosztów sprawienia pogrzebu H. B..
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że ostatnim adresem zameldowania H. B. na pobyt stały była miejscowość [...]- gmina W.. Od 25 listopada 2014 r. do 29 grudnia 2014 r. przebywał on w Regionalnym Ośrodku Pomocy "[...]" w C., do którego został skierowany przez Ośrodek Pomocy Społecznej w W.. Na skutek problemów zdrowotnych (w tym psychicznych) został przewieziony w dniu 29 grudnia 2014 r. do Centrum Psychiatrycznego w W. Szpitala Wojewódzkiego im. [...], który ma swoją siedzibę w S. i w W.. Z Centrum Psychiatrycznego w Warcie został przewieziony w dniu 10 stycznia 2015 r. na Oddział Chorób Wewnętrznych głównej siedziby Szpitala w S., gdzie zmarł 14 stycznia 2015 r. Pracownik Ośrodka Pomocy Społecznej w S. uzyskał informację, że H. B. był skierowany jako bezdomny do Regionalnego Ośrodka "[...]" w C. przez Ośrodek Pomocy Społecznej w W., który zobowiązał się do refundowania kosztów pobytu. Ustalono również, że H.B. nie posiadał osób bliskich.
Wnioskodawca wskazał, że ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych stanowi, iż osoba taka jak H. B. jest chowana przez gminę właściwą ze względu na miejsce zgonu. Biorąc pod uwagę powyższe, Miasto S. dokonało pochówku. Jednakże art. 10 ust. 4 w/w ustawy nie wyklucza żądania zwrotu kosztów na podstawie innych ustaw. W tej sprawie zastosowanie ma artykuł 101 ust. 2 i 7 ustawy o pomocy społecznej. W tym też zakresie zostało wystosowane wezwanie do zwrotu poniesionych kosztów przez Miasto S.. Ośrodek Pomocy w W. zwrócił notę księgową, nie uznajac zasadności zwrotu kosztów pogrzebu.
Zdaniem wnioskodawcy, Gmina W. jest zobowiązana do zwrotu poniesionych kosztów sprawienia pogrzebu (pochowania zwłok), gdyż H. B. był osobą bezdomną, a jego ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały do dnia 10 lipca 2002 r. to [...], W., co potwierdza pismo OPS w W. z dnia 21 stycznia 2015 r. Po tym dniu nie miał już żadnego innego miejsca zameldowania. Wobec powyższego właściwą w sprawie poniesienia kosztów jest właśnie Gmina W., zaś obowiązek zwrotu tych kosztów wynika wprost z art. 101 ust.7 ustawy o pomocy społecznej.
W odpowiedzi na wniosek Burmistrz W. wniósł o: 1) stwierdzenie, że organem właściwym w sprawie zwrotu kosztów sprawienia pogrzebu H. B. jest Prezydent Miasta S., 2) ewentualnie odrzucenie wniosku, z uwagi na fakt, iż sprawa nie ma charakteru sporu kompetencyjnego, a tym samym jej rozpoznanie nie należy do właściwości sądów administracyjnych, 3) zasądzenie od wnioskodawcy na rzecz uczestnika kosztów postępowania wraz kosztami zastępstwa procesowego.
Zdaniem Burmistrza W., powołana przez wnioskodawcę podstawa prawna, tj. art. 101 ust. 4 i 7 ustawy o pomocy społecznej nie znajduje zastosowania do refundacji sprawionego pogrzebu. Powyższy zapis dotyczy obowiązku zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenie w miejscu pobytu od gminy ostatniego miejsca zamieszkania oraz zameldowania klienta. W myśl zapisów ustawy o pomocy społecznej sprawienie pogrzebu jest obowiązkowym zadaniem własnym gminy. Zmarły nie może być odbiorcą świadczenia, a jeżeli wydana zostałaby na jego rzecz decyzja, wówczas zostałaby skierowana do osoby niebędącej stroną, co wyczerpałoby przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. Oznacza to że zmarły nie może być uczestnikiem żadnego postępowania administracyjnego i adresatem rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ administracji publicznej. Sprawienie pogrzebu zgodnie z art. 44 ustawy o pomocy społecznej jest zaś realizowane w drodze czynności materialno-technicznej ustalonej przez gminę.
Burmistrz W. wskazał, że ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych nakłada obowiązek pochówku (art. 10 ust.
- na gminę właściwą ze względu na miejsce zgonu, więc w tej sytuacji trudno uznać, aby to Burmistrz W. był zobowiązany do pokrycia kosztów pochówku H. B..
Ponadto Burmistrz zwrócił uwagę, że niniejszy spór nie ma charakteru sporu kompetencyjnego, albowiem z wniosku i okoliczności sprawy w sposób ewidentny wynika, że Gmina S. ma roszczenie pieniężne w stosunku do Gminy W.. Można by więc uznać że spór ma charakter cywilnoprawny a nie kompetencyjny i w takim przypadku sprawa winna być rozpoznawana przez sąd powszechny właściwy miejscowo dla pozwanego. W takiej sytuacji wniosek podlega odrzuceniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Rozstrzyganie sporów o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
Jako spór o właściwość można określić obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej sprawy administracyjnej. Powołany art. 4 p.p.s.a. dotyczy właśnie sytuacji, kiedy między organami administracji publicznej zachodzi rozbieżność poglądów co do ich upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej. Chodzi tu więc nie o każdą sprawę, którą uprawniony jest załatwić organ administracji publicznej, ale wyłącznie indywidualna sprawę administracyjną należącą do jego właściwości, a więc nie tylko rozstrzyganą przez organ administracyjny ale też w postępowaniu, regulowanym procedurą administracyjną.
Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, iż przedmiotowa sprawa nie ma charakteru spraw administracyjnej, podlegającej kognicji sądów administracyjnych, a spór powstały na tle tej sprawy nie ma charakteru sporu o właściwość, który mógłby zostać rozstrzygnięty przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Problematykę chowania zwłok ludzkich reguluje w sposób szczegółowy ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz.U. z 2011 r., Nr 118, poz. 687 ze zm.), która w art. 10 ust. 1 potwierdza prawo pochowania zwłok ludzkich jako przysługujące najbliższej rodzinie osoby zmarłej, a mianowicie: pozostałemu małżonkowi, krewnym zstępnym, wstępnym, krewnym bocznym do 4 stopnia pokrewieństwa oraz powinowatym w linii prostej do 1 stopnia. W odniesieniu do zwłok niepochowanych i nieprzekazanych w celach naukowych szkołom wyższym obowiązek pochowania obciąża ośrodek pomocy społecznej miejsca zgonu (ust. 3 ustawy). Stosownie zaś do art. 10 ust. 4 obowiązek pochowania zwłok, określony w ust. 3, nie wyklucza żądania zwrotu kosztów na podstawie innych ustaw.
Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta S. wystąpił na podstawie wskazanego wyżej art. 10 ust. 4 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych w zw. z art. 101 ust. 2 i 7 ustawy o pomocy społecznej do Burmistrza W.(organu gminy na terenie której H.B. miał ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały) o zwrot poniesionych kosztów pochówku zmarłego. W następstwie nieuwzględnienia przez Burmistrza W. powyższego żądania, Prezydent Miasta S. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu w sprawie zwrotu kosztów sprawienia pogrzebu. W uzasadnieniu zaś wskazał, że w jego ocenie, to Gmina W. jest zobowiązana do zwrotu poniesionych kosztów. Wnioskodawca domaga się zatem de facto stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że Burmistrz W. jest zobowiązany do zwrotu poniesionych przez OPS w S. kosztów pogrzebu bezdomnego. Tak określone żądanie nie mieści się jednak w katalogu spraw załatwianych w drodze administracyjnej. Żądanie zwrotu kosztów pogrzebu ma bowiem charakter roszczenia cywilnoprawnego, którego podstawę stanowią przepisy Kodeksu cywilnego. Spory o właściwość, o których stanowią przepisy art. 4 i 15 § 2 p.p.s.a. dotyczą bowiem spraw indywidualnych należących do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego załatwianych w drodze decyzji administracyjnej. Wniosek Prezydenta Miasta S. nie dotyczy sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, bądź też postanowienia lub innego aktu, do którego miałyby zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Z powyższych względów wniosek podlegał odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania, ponieważ ani art. 200, ani też art. 203 i 204 p.p.s.a. nie miały zastosowania w tej sprawie.