Uzasadnienie
Burmistrz Miasta [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Wójtem Gminy [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Z.K. o skierowanie do domu pomocy społecznej.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że zawiadomieniem z dnia 11 kwietnia 2018 r. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] uznał się za niewłaściwy do rozpoznania wniosku o skierowanie do Domu Pomocy Społecznej dla Dorosłych Zgromadzenia Sióstr Maryi Niepokalanej przy ul. Fama 3 we Wrocławiu Z.K. i przekazał sprawę do rozpoznania Ośrodkowi Pomocy Społecznej w [...]. Przekazanie umotywowano tym, że Z.K. do czasu umieszczenia w DPS mieszkała w [...]. Tam znajdowało się jej centrum życiowe i tam posiadała miejsce zamieszkania przez ponad 50 lat. Dodatkowo organ wskazał, że wnioskodawczym jest współwłaścicielką domu z realną możliwością powrotu.
Burmistrz Miasta [...] zauważył, że z przesłanych akt wynika, iż w dniu 2 lutego 2018 r. Z.K. została zabrana przez syna do [...], tam też została zameldowana. Następnie w dniu 15 lutego 2018 r. ww. została umieszczona w Pensjonacie "[...]" w [...], gdzie przebywa do dnia dzisiejszego. W ocenie wnioskodawcy w niniejszej sprawie na dzień wydawania decyzji o skierowaniu nie została spełniona żadna z przesłanek z art. 25 k.c. w zakresie Gminy [...]. Po pierwsze Z.K. nie przebywa na terenie gminy [...] lecz do chwili obecnej umieszczona jest w Pensjonacie "[...]" w [...]. W/w nie planuje powrotu do Gminy [...]. Nie została spełniona też druga przesłanka tj. zamiar stałego pobytu. Z dniem przeprowadzki do syna doszło do zerwania wszelkich więzów z dotychczasowym miejscem zamieszkania. Z uwagi na stan zdrowia, stan rodzinny i wiek uznać należy, że [...] nie jest już miejscem, w którym koncentrują się wszystkie sprawy osobiste i życiowe Z.K..
W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy [...] wniósł o wskazanie Burmistrza Miasta [...] jako organu właściwego w tej sprawie. W ocenie organu, centrum życiowe Pani K. jest w [...] ul. [...]. W tym miejscu zamieszkiwała przez okres około 50 lat i tam ma realną możliwość dalszego zamieszkiwania. Z.K. do czasu umieszczenia jej w Domu Pomocy Społecznej mieszkała w [...] ul. [...]. Z uwagi na stan zdrowia Z.K. w dniu 2 lutego 2018 r. została zabrana przez syna do [...] celem umieszczenia jej w Domu Pomocy Społecznej zlokalizowanego blisko miejsca zamieszkania syna. Powyższe było spowodowane złym stanem zdrowia Z.K. Jej celem nie było zamieszkiwanie na terenie województwa dolnośląskiego u syna.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - dalej w skrócie: "P.p.s.a", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
W niniejszej sprawie, spór zainicjowany wnioskiem ma charakter negatywnego sporu o właściwość, albowiem oba organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku. Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Z kolei art. 59 ust. 1 tej ustawy stanowi, że decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r., poz. 459 ze zm., dalej, jako: "k.c."). Stosownie do treści tego przepisu miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie ześrodkowania aktywności życiowej w określonej miejscowości. Należy jednocześnie zauważyć, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego (por. postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I OW 154/09).
Dokonując analizy okoliczności niniejszej sprawy dla rozstrzygnięcia sporu, o to która z miejscowości stanowi miejsce stałego pobytu, w pierwszej kolejności należy uwzględnić fakt, iż zainteresowana wskutek konkretnych okoliczności zmuszona została do zmiany wielu spraw w swoim życiu. Z akt sprawy wynika bowiem, iż w dniu 2 lutego 2018 r. Z.K. została zabrana przez syna z dotychczasowego miejsca swojego zamieszkania do [...], tam też została zameldowana. Następnie w dniu 15 lutego 2018 r. ww. została umieszczona w Pensjonacie "[...]" w [...], gdzie przebywa do dnia dzisiejszego. Tam też, nie mogąc z uwagi na stan swojego zdrowia samodzielnie funkcjonować w życiu codziennym, znalazła niezbędną pomoc i opiekę. Gmina [...] stała się zatem miejscem pobytu oraz ośrodkiem osobistych spraw Z.K., a tym samym miejscem jej zamieszkania w rozumieniu ww. przepisów ustawy o pomocy społecznej. Wyjaśnić także należy, iż lokalem mieszkalnym - w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1610 z późn. zm.) – jest lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki, a więc również lokal w domu pomocy społecznej, jak i w zakładzie opiekuńczym (por. postanowienia NSA z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt I OW 188/11; z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt I OW 157/13). Tego rodzaju lokal służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i opiekuńczych, a przebywanie w nim nie może być traktowane jedynie jako krótkotrwały pobyt osób - w rozumieniu ustawy o ochronie praw lokatorów. Spełnia on społecznie bowiem inną rolę niż internaty, bursy, pensjonaty czy hotele (nie służy celom turystycznym lub wypoczynkowym).
W tej sytuacji uznać należy, że żaden z organów biorących udział w przedmiotowym sporze o właściwość nie jest właściwy do rozpoznania wniosku o skierowanie Z.K. do domu pomocy społecznej. Podnieść należy, że rozstrzygnięcie sporu o właściwość polega na wskazaniu, który z organów pozostających w sporze jest właściwy do rozpoznania sprawy. Jeżeli więc z wnioskiem występuje jeden z organów pozostających w sporze (art. 22 § 3 pkt 2 K.p.a.), a żaden z nich nie jest właściwy do rozpoznania sprawy, nie jest możliwe rozpoznanie sporu przez wskazanie jako właściwego innego organu, który nie uczestniczy w tym postępowaniu. Uzasadnia to oddalenie wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość na podstawie art. 151 w zw. z art.15 § 2 i art. 64 § 3 P.p.s.a.
Jedynie na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, iż organy administracji publicznej winne kierować się przepisami prawa, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach uwzględniać sytuację osobistą i rodzinną osoby wnioskującej o pomoc.