Postanowienie NSA z 3 września 2014 r., I OW 97/14

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 3 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta W. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem W. a Wójtem Gminy S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania

Sprawa

sprawy skierowania K.P. do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Wójta Gminy S. jako organ właściwy w sprawie.

Skład

Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec (spr.) del. NSA Tomasz Zbrojewski
starszy asystent sędziego Dorota Chromicka protokolant

Uzasadnienie

Prezydent Miasta W. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Wójtem Gminy S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K.P. z dnia 8 kwietnia 2014 r. o skierowanie do domu pomocy społecznej.

W uzasadnieniu wniosku podał, że Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w S. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), przekazał Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w W. wniosek K.P. o skierowanie jej do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że wnioskodawczyni posiada stały adres zameldowania w W. przy ul. [...] oraz otrzymuje rentę wypłacaną przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział W. Stwierdził, że skoro K.P. nie jest zameldowana w S., ani nie posiada tam domu, to Wójt Gminy S. nie jest organem właściwym do rozpatrzenia jej wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej.

Prezydent Miasta W. wyjaśnił, że stosownie do treści art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 182., dalej w skrócie u.p.s.), decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu kierowania jej do domu pomocy społecznej. Natomiast z art. 101 ust. 1 u.p.s. wynika, iż właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsca zamieszkania", co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu, zawartą w przepisie Kodeksu cywilnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2007 r. sygn. akt I OW 75/06). Przepis art. 25 Kodeksu cywilnego stanowi, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2010 r. sygn. akt I OW 69/10).

Ponadto Prezydent Miasta W. podał, że obecnie K.P. przebywa w Szpitalu Wojewódzkim [...] w B. na Oddziale [...]. Z tego względu większość informacji dotyczących jej sytuacji osobistej i bytowej uzyskano od córki – B.B. Z jej oświadczenia wynika, że K.P. od 9 lat mieszka w miejscowości P. ([...]) w gminie S. Od 2 lat mieszka tam sama i jest zadeklarowana do Przychodni w S. Rentę K.P. pobiera jej córka i przekazuje bratu wnioskodawczyni. K.P. we wszystkich oświadczeniach jako miejsce zamieszkania podaje miejscowość na terenie gminy S. oraz wskazuje, że chce być umieszczona w domu pomocy społecznej blisko aktualnego miejsca zamieszkania, ponieważ są to jej strony rodzinne i czuje się z nimi związana.

W ocenie Prezydenta Miasta W., skoro miejscem zamieszkania K.P. jest miejscowość P. ([...]) w gminie S. to organem właściwym do rozpatrzenia jej wniosku o umieszczenie w domu pomocy społecznej jest Wójt Gminy S. Wójt Gminy S. w odpowiedzi na wniosek wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta W. jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku K.P. o umieszczenie w domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu odpowiedzi przyznał, że w ostatnim czasie przebywała ona na terenie Gminy S. Wskazał jednak, że zgromadzona w sprawie dokumentacja w postaci zaświadczeń lekarskich z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz notatki służbowej z dnia 11 lipca 2014 r. poddają w wątpliwość twierdzenie, że to przebywanie K.P., u której zdiagnozowano chorobę [...], można zakwalifikować jako miejsce zamieszkania – z zamiarem stałego pobytu. Ponadto, powołując się na oświadczenia S.W. i H.W. oraz notatkę służbową z dnia 18 lipca 2014 r. podał, że miejsce, w którym K.P. przebywała, nie nadaje się do zamieszkania. Z tego względu, w ocenie Wójta Gminy S., brak jest podstaw do uznania, że wyżej wymieniona przebywała na terenie tej Gminy w warunkach "zamieszkania" w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Należało zatem przyjąć, iż przebywała tam ona jako osoba bezdomna, a wówczas, stosownie do art. 101 ust. 2 tej ustawy, organem właściwym do rozpatrzenia jej wniosku o umieszczenie w domu pomocy społecznej jest właściwa miejscowo gmina ostatniego miejsca jej zameldowania na pobyt stały, czyli Prezydent Miasta W. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art.15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).

Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta W. a Wójtem Gminy S., albowiem oba organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku K.P. o skierowanie do domu pomocy społecznej. Wniosek niniejszy jest dopuszczalny, gdyż organy te nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia.

Przepisem określającym właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej jest art. 101 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z jego treścią, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, w przypadku natomiast osoby bezdomnej, właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. W świetle art. 59 ust. 1 tej ustawy, decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do powyższej placówki.

Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 63 ze zm., dalej w skrócie K.c.). Zgodnie z art. 25 K.c., miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle cytowanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Z unormowania tego wynika, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 164/08 i z dnia 2 września 2009r. sygn. akt I OW 85/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Definicję pojęcia osoby bezdomnej określa art. 6 pkt 8 u.p.s.. Przepis ten stanowi, że jest nią osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Przewiduje on zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), przez lokal należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych.

Odnosząc powyższy stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, należało zatem rozważyć, czy K.P. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., czy też osobą posiadającą miejsce zamieszkania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy K.P. nie można uznać za osobę bezdomną w rozumieniu powołanego przepisu. Z oświadczenia jej córki B.B. wynika, że matka w miejscowości P. ([...]) w Gminie S. mieszka od 9 lat, przy czym sama od 2 lat. Z notatki służbowej pracownika socjalnego z dnia 18 lipca 2014 r. wynika, że K.P. przed pobytem w szpitalu zamieszkiwała w niewielkim domu murowanym składającym się z dwóch małych izb, kuchni i pokoju w złym stanie technicznym.

W związku z powyższym, w niniejszej sprawie właściwość miejscową organu do rozpatrzenia wniosku K.P. o skierowanie do domu pomocy społecznej należało ustalić poprzez określenie jej miejsca zamieszkania. Fakt przebywania K.P. na terenie Gminy S. jest niesporny. Niezbędne stało się zatem ustalenie jej zamiaru stałego pobytu w tej miejscowości. Fakt zamieszkiwania przez nią przez tak długi okres czasu w tej miejscowości w domu po rodzicach, podawanie adresu zamieszkania P. ([...]) jako adresu zamieszkania i zadeklarowanie się do przychodni w S. oraz wskazanie we wniosku, że chciałaby być umieszczona w domu pomocy społecznej blisko aktualnego miejsca zamieszkania, gdyż są to jej strony rodzinne i czuje się z nimi związana świadczą o tym, że koncentruje ona swoją aktywność życiową w Gminie S. Zdiagnozowanie u niej choroby [...] oraz to, że aktualnie czasowo od stycznia 2014 r. przebywa w Szpitalu Wojewódzkim [...] w B. na Oddziale [...] nie ma wpływu na ocenę miejsca jej zamieszkania. Dodatkowo zauważyć należy, iż z notatki służbowej pracownika socjalnego z dnia 11 lipca 2014 r. wynika, że stan jej zdrowia poprawił się, można z nią nawiązać kontakt, porozmawiać i jest gotowa do wypisu. Jednocześnie nie jest ona w stanie samodzielnie funkcjonować w środowisku, konieczna jest pomoc osób w zakresie podstawowych czynności, tj. przygotowanie posiłków, systematyczne podanie leków, itp.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania wnioskodawczyni jest miejscowość P. ([...]), Gmina S., co w świetle art. 101 ust. 1 u.p.s. skutkowało stwierdzeniem, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku K.P. z dnia 8 kwietnia 2014 r. o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Wójt Gminy S. i z tych względów, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.