Postanowienie NSA z 28 lutego 2007 r., I OW 98/06

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 28 lutego 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą [...] a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. w przedmiocie wskazania organu właściwego

Sprawa

w sprawie rozpatrzenia wniosku J. Z. o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnej postanawia: oddalić wniosek

Skład

Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Włoskiewicz Sędziowie Elżbieta Stebnicka (spr.) NSA Jolanta Sikorska
Barbara Dąbrowska protokolant

Uzasadnienie

Uzasadnienie:

Pismem z dnia 19 października 2006 r. Wojewoda [...] złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. a Wojewodą [...] poprzez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku J. Z. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. z dnia 21 lutego 1969 r. nr [...] orzekającej przejęcie na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania opuszczonej nieruchomości rolnej położonego we wsi C., stanowiącej własność S. Z. wraz ze wszystkimi składnikami majątkowymi związanymi z tą nieruchomością.

W uzasadnieniu tego wniosku Wojewoda [...] wskazał następujący stan faktyczny. J. Z. pismem z dnia 4 sierpnia 2006 r. skierowanym niewłaściwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. za pośrednictwem Starostwa Powiatowego w J. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. Postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2006 r. nr [...] Starosta J. stwierdził swoją niewłaściwość w sprawie i przekazał wniosek J. Z. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze również uznało się za niewłaściwe w sprawie i postanowieniem z dnia 27 września 2006 r. nr [...] przekazało przedmiotowy wniosek do Wojewody [...] jako organu właściwego w sprawie.

Uzasadniając wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Wojewoda [...] podniósł, iż kwestionowana przez J. Z. decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. z dnia 21 lutego 1969 r. została wydana na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. nr 39, poz. 174) w brzmieniu nadanym nowelą z dnia 15 lipca 1961 r. (Dz. U. Nr 32, poz. 61). Wymieniona ustawa została uchylona przez ustawę z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. nr 11, poz.

79. i żaden późniejszy akt prawny nie przewidywał już przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnych opuszczonych przez właścicieli, a co za tym idzie organy administracji publicznej utraciły właściwość do wydawania decyzji administracyjnych w tym zakresie. Natomiast w ustawie z dnia 26 marca 1982 r. w art. 39 ust. 1 i 2 określono sankcje karne dla właściciela wyłączającego grunty z produkcji bez zezwolenia, bądź użytkującego je niezgodnie z przeznaczeniem, a w ust. 4 tego przepisu przewidziano wydanie decyzji o pozbawieniu prawa użytkowania nieruchomości stanowiących własność Państwa lub nakazaniu zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi. W przypadku odmowy przejęcia gruntów przez właściciela grunty te mogły być decyzją naczelnika gminy przejęte na własność Państwa bez odszkodowania (art. 39 ust. 6 w zw. z art. 45 ust. 1). Wojewoda [...] podkreślił jednak, że przejęcie nieruchomości rolnej w trybie ustawy z 13 lipca 1957 r. (znowelizowanej w 1961 r.) ma zupełnie inny charakter niż to określone w art. 39 ust. 6 ustawy z 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ponadto wskazał, że w myśl art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. nr 22, poz. 268 ze zm.) wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów kpa tylko wtedy, gdy stanowi tak przepis szczególny. Stwierdził, że skoro obecnie nie istnieje żaden taki przepis szczególny, który dawałby wojewodzie prawo do orzekania w zakresie przejmowania na własność Państwa gospodarstw opuszczonych, to należy odnaleźć inny organ, który na gruncie obecnego stanu prawnego byłby właściwy rzeczowo w tych sprawach. Zdaniem Wojewody [...] po reformie administracji publicznej z 1990 r. wskazany typ spraw należałby do zadań o znaczeniu lokalnym, a tym samym organem właściwym byłby odpowiednio wójt, burmistrz, prezydent miasta (jeżeli przejęcie byłoby na rzecz gminy) lub starosta (gdy na rzecz Skarbu Państwa), a zatem w konsekwencji organem wyższego stopnia stosownie do regulacji kpa byłoby właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze. Stąd też zdaniem Wojewody [...] to właśnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. winno rozpoznać wniosek J. Z. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. z dnia 21 lutego 1969 r. Przywołał też dwa orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego – sygn. akt II OW 34/05 i II OW 33/05 – które jego zdaniem potwierdzają przedstawione stanowisko.

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało, iż wydając w dniu 27 września 2006 r. postanowienie o stwierdzeniu swojej niewłaściwości w niniejszej sprawie i przekazaniu wniosku J. Z. Wojewodzie [...], oparło się na postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt I OW 8/06, rozstrzygającym spór kompetencyjny pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie wskazania organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w K. o przejęciu na własność Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego i wskazującym Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ właściwy. Kolegium przytoczyło zawarty w niniejszym postanowieniu wywód dotyczący ewolucji przepisów ustawy z dnia 13 lipca 1957 r., której art. 2 był podstawą do wydania kwestionowanej przez J. Z. decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. Poparło rozważania wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tegoż postanowienia, jednakże wskazało, iż z uwagi na fakt, że wniosek J. Z. dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji to za organ właściwy w tej sprawie uznać należy Wojewodę [...].

Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zakwestionowało stanowisko Wojewody [...], iż sprawy dotyczące przejmowania na własność Państwa opuszczonych gospodarstw rolnych w aktualnym stanie prawnym należałyby do zadań o znaczeniu lokalnym i w związku z tym w pierwszej instancji właściwy byłby wójt lub starosta, a w drugiej – samorządowe kolegium odwoławcze. Kolegium stwierdziło, iż argument ten nie ma żadnego oparcia w przepisach prawnych i stanowi jedynie przewidywania organu, a nie wolę ustawodawcy. Także twierdzenie, że powołane przez Wojewodę postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego zostały wydane w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym uznał za nieuzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Podstawę prawną decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. z dnia 21 lutego 1969 r., o której stwierdzenie nieważności ubiega się J. Z., stanowił art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. nr 39, poz. 174) w brzmieniu nadanym nowelą z dnia 15 lipca 1961 r. (Dz. U. Nr 32, poz. 61). Powołany art. 2 stanowił, że o przejęciu gospodarstwa rolnego opuszczonego przez właściciela orzeka prezydium powiatowej rady narodowej. Artykuł ten utracił moc w dniu 1 lipca 1982 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79). Ustawa ta nie przewidywała już przejęcia gospodarstw rolnych opuszczonych przez właścicieli, ale art. 39 ust. 1 i 2 tej ustawy przewidywał sankcje karne dla właściciela wyłączającego grunty z produkcji bez zezwolenia, bądź użytkującego je niezgodnie z przeznaczeniem. Natomiast zgodnie z ust. 4 art. 39 w drodze wydania decyzji można było orzec o pozbawieniu prawa użytkowania nieruchomości stanowiących własność Państwa lub o nakazaniu zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi. Dopiero w przypadku odmowy przyjęcia gruntów przez właściciela grunty te mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania (art. 39 ust. 6). Właściwym do orzekania w tych sprawach był stosownie do art. 45 ust. 1 ustawy naczelnik gminy.

Dokonując reformy administracyjnej w 1990 r. w ustawie z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych między organy gminy i organy administracji oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) sprawy określone w art. 39 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przekazane zostały do organów gminy jako zadania zlecone, natomiast ustawa z 1990 r. nie zawierała żadnych unormowań co do spraw uregulowanych w art. 39 ust. 6 i art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skoro zatem w myśl ustawy z dnia 17 maja 1990 r. sprawy z art. 39 ust. 6 i art. 45 ust. 1 nie zostały przekazane ani do organów gminy ani do organów administracji rządowej, to nie mogły należeć ani do organów gminy ani do kierowników urzędów rejonowych. Należy podkreślić, że art. 45 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych został uchylony ustawą z dnia 25 października 1991 r. o zmianie ustawy o podatku rolnym i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 114, poz. 494). Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz.

79. została uchylona przez ustawę z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78), która nie zawierała już regulacji pozwalających na przejmowanie gruntów rolnych opuszczonych przez właściciela lub takich, co do których właściciel odmówił przejęcia. Ustawodawca dokonując reformy administracji w 1998 r. wskazanej problematyki nie uwzględnił również w ustawie kompetencyjnej z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668).

Dla tak przedstawionego stanu prawnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity pogląd, że organem właściwym do weryfikacji ostatecznych decyzji wydanych na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174) w brzmieniu nadanym nowelą z dnia 15 lipca 1961 r. (Dz. U. Nr 32, poz.

61. jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi – post. NSA z dnia 14 grudnia 2004 r. sygn. akt OW 98/04, z dnia 29 listopada 2005 r. sygn. akt I OW 226/05 i I OW 236/05, z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OW 57/06 i inne. Z uzasadnień tych postanowień wynika, że skoro od 1992 r. sprawy związane z przejęciem gospodarstw rolnych przeszły do właściwości Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie: Agencji Nieruchomości Rolnych), to organem wyższego stopnia w stosunku do Agencji jest właściwy minister, czyli Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela to stanowisko. Rozstrzygając zaistniały spór kompetencyjny uwzględnić bowiem należy, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W razie zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia. Skoro zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ani Wojewoda ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest właściwe do rozpatrzenia sprawy administracyjnej objętej sporem w niniejszej sprawie, gdyż właściwy jest inny organ, to wniosek nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Z tych względów w oparciu o art. 15 § 2, art. 64 § 3 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), postanowiono jak w sentencji.