Postanowienie NSA z 25 października 2013 r., I OZ 1010/13

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dnia 25 października 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Prokuratora Rejonowego Warszawy Śródmieście Północ na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1294/13

Sprawa

w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego Warszawy Śródmieście Północ na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o udostępnienie informacji publicznej postanawia: oddalić zażalenie.

Skład

Sędzia NSA Wiesław Morys przewodniczący

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1294/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2013 r. W uzasadnieniu Sąd podał, że w dniu 16 maja 2013 r. (data stempla pocztowego) Prokurator Rejonowy Warszawa Śródmieście Północ w Warszawie wniósł, za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], umarzającą postępowanie w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Skarżący Prokurator w skardze wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2013 r. do czasu rozpatrzenia przedmiotowej skargi, jednakże nie uzasadnił tego wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w motywach zaskarżonego postanowienia przytoczył brzmienie art. 61 § 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., zgodnie z którym wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności, a po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeśli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Sąd podkreślił przy tym, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji musi zawierać uzasadnienie powodów, dla których Sąd winien postanowić o wstrzymaniu wykonania decyzji. Oznacza to, iż obowiązek wykazania podstaw w tym zakresie spoczywa na wnioskodawcy. Sąd ocenia jedynie, czy podane przez stronę okoliczności w istocie wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, czy nie. W tym celu skarżący powinien tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, by Sąd mógł stwierdzić w oparciu o konkretne dane, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania decyzji trudne do odwrócenia. W ocenie Sądu skarżący Prokurator składając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2013 r., oprócz zarzutów stawianych zaskarżonej decyzji, nie wskazał przesłanek, dla których Sąd winien wstrzymać jej wykonanie. Sąd zaznaczył, że możliwość wstrzymania wykonania decyzji wymaga co do zasady wskazania na niebezpieczeństwo wystąpienia jednej z dwóch precyzyjnie określonych prawem przesłanek. Rozpatrywanie przez Sąd kwestii wstrzymania wykonania danego aktu sprowadza się zatem do ustalenia, czy rzeczywiście w sprawie występują, bądź też nie występują wskazane przez ustawodawcę okoliczności, oczywiście, o ile skarżący wskaże takie okoliczności jako podstawy swojego wniosku. Zdaniem Sądu skarżący Prokurator nie uprawdopodobnił, aby wykonanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2013 r. spowodowało wystąpienie jednej z przesłanek pozwalających na wstrzymanie jej wykonania.

W zażaleniu Prokurator Rejonowy Warszawy Śródmieście Północ zaskarżył powyższe postanowienie w całości. Skarżący zarzucił Sądowi: 1) naruszenie prawa procesowego: art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, iż nie zostały uprawdopodobnione przesłanki wstrzymania wykonania skarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2013 r., podczas gdy całokształt sprawy wskazuje, że niewstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji doprowadzi do nieodwracalnych skutków w postaci wykonania zaskarżonej decyzji przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowego, którego celem jest zbadanie zgodności skarżonej decyzji z przepisami prawa. Zapoznanie się z informacją w sposób skończony i skonsumowany spowoduje, że po tym zdarzeniu nie będzie mógł zostać przywrócony stan sprzed zapoznania się z informacją, co mogło mieć istotny wpływ na treść zapadłego skarżonego rozstrzygnięcia, 2) naruszenie prawa materialnego: art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez uniemożliwienie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie rozpoznającemu skargę na skarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Administracyjnego skutecznego sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, w wyniku uprzedniego udzielenia informacji publicznej wnioskodawcy bez względu na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakresie zgodności skarżonej decyzji z przepisami prawa. Na podstawie powyższych zarzutów Prokurator wniósł o uchylenie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2013 r. w całości. W uzasadnieniu zażalenia Prokurator podniósł, iż Sąd I instancji nie zbadał kwestii wstrzymania skarżonej decyzji przez pryzmat całokształtu sprawy, a jedynie poprzez analizę argumentów przedstawionych w skardze przez Prokuratora, przez co fakty przemawiające za uwzględnieniem wstrzymania wykonania skarżonej decyzji nie zostały przezeń z urzędu uwzględnione. Skarżący podniósł, że istotą przedmiotowej sprawy jest kwestia udostępnienia informacji publicznej dotyczącej procesu prywatyzacyjnego, co nastąpi w wypadku wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, której skutkiem będzie dokonanie czynności materialno-technicznej udzielenia żądanej przez M. K. – C. informacji. Odmowa wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji doprowadzi zatem do wykonania zaskarżonej decyzji przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowego, którego celem jest zbadanie skarżonej decyzji z przepisami prawa. Udostępnienie żądanych informacji jest czynnością nieodwracalną, której następstw nie można odwrócić, zaś samo zapoznanie się z informacją jest czynnością skończoną, skonsumowaną, po dokonaniu której istniejący stan poznania nie może zostać przywrócony do stanu sprzed zapoznania się z informacją. Udostępnienie wnioskowanych informacji M. K. – C. spowoduje, że dysponować ona będzie żądanymi informacjami niezależnie od wyroku Sądu Administracyjnego, rozpoznającego skargę Prokuratora, co godziłoby w art. 1 § 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, nadto wypełniłoby dyspozycję art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez spowodowanie nieodwracalnych skutków, jak również uniemożliwiłoby Sądowi Administracyjnemu sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez skuteczną kontrolę administracji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Prawidłowość zaskarżonego postanowienia podlega ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pod względem jego zgodności z regulacją zawartą w art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż ten właśnie przepis dotyczy udzielenia stronie skarżącej tymczasowej ochrony w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Stosownie do treści przepisu art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Po przekazaniu sądowi skargi Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (...). Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy – art. 61 § 3 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia jest zamknięty. Oznacza to, że Sąd na etapie rozpoznania przedmiotowego wniosku analizuje wyłącznie wystąpienie tych przesłanek, nie bada też zasadności zarzutów skargi. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. zobowiązuje stronę do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając obowiązku ich udowodnienia, a wymagając ich uprawdopodobnienia, przy czym nie może z reguły ono opierać się na samych twierdzeniach strony. Ciężar uprawdopodobnienia spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń (por. Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem pod red. J. Jodłowskiego, Warszawa 1989, s. 426). Możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. nie oznacza, iż Sąd jest zobligowany w każdym przypadku – niezależnie od okoliczności sprawy – uwzględnić wniosek strony skarżącej. Wniesienie skargi nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności, a wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zależy od oceny Sądu, który rozważa czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2008, s. 335 i n.). Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności tylko częściowo jest oparty na zasadzie skargowości. Zasada ta obowiązuje jedynie w zakresie wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Obowiązek kierowania się zasadą skargowości kończy się jednak na etapie wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania wykonania. W dalszej części postępowaniem w tym przedmiocie rządzi zasada oficjalności, z którą wiążą się określone obowiązki Sądu. Na etapie rozpoznawania wniosku Sąd winien wziąć pod rozwagę również te okoliczności, które nie zostały powołane przez skarżącego. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2005 r., sygn. akt II OZ 155/05, OSS 2005/3/72). Niemniej jednak przyjęcie takiego poglądu nie może prowadzić do całkowitego zwolnienia strony z podania jakichkolwiek okoliczności mających uzasadniać wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i w konsekwencji do przerzucania w całości ciężaru wskazania tych przesłanek na Sąd administracyjny. Na stronie składającej wniosek w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. ciąży obowiązek wykazania, że zachodzą warunki uzasadniające wstrzymanie określonego aktu. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności. Nie jest wystarczające powtórzenie we wniosku treści przepisu. Rzeczą sądu jest zbadanie, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają /lub nie/ za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Przy takim badaniu wniosku i argumentów strony Sąd winien dodatkowo rozważyć z urzędu, czy nie zachodzą inne okoliczności uzasadniające wniosek.

W tym stanie rzeczy zasadne jest stanowisko doktryny i judykatury, iż brak uzasadnienia wniosku uniemożliwia jego merytoryczną ocenę (por. niepublik. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 kwietnia 2004 r., sygn. akt OZ 22/04; z dnia 30 kwietnia 2004 r., sygn. akt OZ 30/04; z dnia 22 grudnia 2004 r., sygn. akt OZ 871/04; z dnia 1 czerwca 2004 r., sygn. akt OZ 105/04; z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt OZ 214/04, B. Dauter [w] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Zakamycze 2006, s.162).

Prokurator wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zawarł w skardze. Jednakowoż nie przedstawił żadnych konkretnych okoliczności i zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonej decyzji faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub nieodwracalne skutki. Skarżący nie wykazał w czym miałoby się wyrażać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Sąd pierwszej instancji nie miał obowiązku domyślać się, jakimi względami kierował się skarżący składając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, jak również ustalać z urzędu, czy w sprawie zachodzą przesłanki ustawowe uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji. Należy podkreślić, iż wniesienie skargi na decyzję SKO w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dostępu do informacji publicznej nie uzasadnia automatycznie uwzględnienia wniosku o wstrzymanie. Przyjęcie odmiennego stanowiska niweczyłoby sens ustanowienia w art. 61 § 3 p.p.s.a. przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i byłoby sprzeczne z treścią tegoż przepisu. Należałoby bowiem w każdej tego rodzaju sprawie wstrzymywać wykonanie decyzji, to zaś byłoby niezgodne z intencją ustawodawcy, który omawianą instytucję wykreował jako wyjątkową, będącą odstępstwem od zasady wykonalności ostatecznych decyzji, aktów i czynności. Skarżący dopiero w zażaleniu podniósł, iż wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje udostępnienie żądanych informacji, a jest to czynność nieodwracalna, której następstw nie można zmienić. Jednakże wskazać należy, że przytoczenie okoliczności pozwalających sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione są przesłanki uzasadniające wstrzymanie zaskarżonego aktu dopiero w zażaleniu na postanowienie sądu pierwszej instancji odmawiające udzielenie ochrony tymczasowej, nie uzasadnia uwzględnienia zażalenia, nawet w przypadku spełnienia tych przesłanek, jeżeli sądowi pierwszej instancji nie można zarzucić naruszenia prawa (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod. red. J. P. Tarno, Wyd. Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2010, s. 212-213).

Niezależnie od powyższego zaznaczyć należy, iż postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności, co oznacza, iż strona domagająca się zmiany lub uchylenia postanowienia winna wykazać taką zmianę okoliczności, która czyni zasadnym jej nowy wniosek - art. 61 § 4 p.p.s.a. Nadto, że ściśle rzecz ujmując, decyzja umarzająca postępowanie nie podlega wykonaniu, nawet w dalszym kontekście eksponowanym przez żalącego się, zwłaszcza w świetle regulacji dotyczącej wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji do sądu administracyjnego.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. oddalił zażalenie.