Uzasadnienie
S. P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, oparty o przepis art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wniosek o wymierzenie Kołu Łowieckiemu Nr [...] "[...]" w K. grzywny z powodu nieprzekazania temu Sądowi skargi z dnia 6 listopada 2013 r. na bezczynność tego organu w sprawie wniosku skarżącego z dnia 22 października 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Postanowieniem z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II SO/Lu 153/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odmówił wymierzenia grzywny Kołu Łowieckiemu Nr [...] "[...]" w K. wyjaśniając, że z uwagi na uwadze specyfikę i charakter niniejszej sprawy żądanie nie jest zasadne. W jego uzasadnieniu Sąd ten stwierdził, że choć organ przekroczył 15 – dniowy termin do przekazania skargi sądowi administracyjnemu, to rozmiar zaistniałej zwłoki nie jest znaczny. Zdaniem Sądu, uchybienie to nie miało wpływu na prawidłowy przebieg postępowania i nie wywołało negatywnych skutków po stronie S. P.. Powołał się również na okoliczność, iż wnioskodawca składa do Koła Łowieckiego "[...]" znaczne ilości wniosków o udzielenie informacji publicznej. Po rozpoznaniu zażalenia S. P. na powyższe postanowienie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OZ 453/14, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. W jego uzasadnieniu zwrócił uwagę na mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny charakter grzywny z art. 55 § 1 P.p.s.a. Podkreślił, iż jej celem jest nie tylko doprowadzenie do tego, by organ przekazał sądowi administracyjnemu skargę wraz z aktami sprawy i swoim stanowiskiem, ale także ma ona być sankcją za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto Sąd II instancji wskazał, iż omawiana instytucja ma również funkcję prewencyjną, której celem jest zapobieżenie naruszeniom prawa w przyszłości. Jego zdaniem przesłanką do wymierzenia grzywny jest fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na zaistniałe ku temu powody. Natomiast wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku, sąd powinien wziąć pod uwagę wymierzając wysokość grzywny. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy istniały podstawy do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. Zwłoka w przekazaniu przez Koło Łowieckie "[...]" skargi S. P. z dnia 6 listopada 2013 r. wyniosła bowiem 17 dni. Takiego opóźnienia, wbrew stanowisku Sądu I instancji, nie można uznać za nieznaczne i niemające wpływu na prawidłowy przebieg postępowania. W ocenie Sądu II instancji również charakter i specyfika niniejszej sprawy – jako dotyczącej postępowania o udostępnienie informacji publicznej, w ramach którego ustawodawca szczególne znaczenie nadał zasadzie szybkości postępowania – dodatkowo determinuje ocenę zasadności wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. Bez wpływu na tę ocenę pozostaje natomiast okoliczność składania przez skarżącego do Koła Łowieckiego znacznej ilości wniosków o udzielenie informacji publicznej. Okoliczność ta mogłaby mieć co najwyższej znaczenie przy określaniu wysokości grzywny i wpłynąć na możliwość rozważania przez Sąd nałożenia tej grzywny w minimalnej wysokości.
Zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia 10 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wymierzył Kołu Łowieckiemu "[...]" w K. grzywnę w wysokości 100 zł za nieprzekazanie skargi w terminie. Sąd wskazał, że określając wysokość grzywny miał na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, w tym znany Sądowi z urzędu fakt, że skarżący składa znaczną ilość wniosków o udostępnienie informacji publicznej do tego podmiotu, co wymaga szczególnego zorganizowania i dodatkowego nakładu pracy. Z tego względu, mimo iż nie zwalania to organów z obowiązku terminowego załatwienia wniosków i terminowego przekazywania skarg dotyczących tych wniosków do sądu administracyjnego, to jednak ma to duże znaczenie przy ustalaniu wysokości wymierzanej w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. grzywny. Również nie bez znaczenia dla wysokości grzywny jest to, że organ skargę przekazał, dopełniając obowiązków, o których mowa w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Okoliczność ta, jak i rozmiar opóźnienia (17 dni) ma bowiem jego zdaniem istotny wpływ na ów wymiar. Powyższe wskazuje na brak lekceważącego stosunku Koła Łowieckiego Nr [...] "[...]" w K. do wynikającego z przepisów ustawy obowiązku przekazania w terminie skargi do sądu, dlatego nieuzasadnione byłoby nałożenie grzywny w wyższej wysokości.
Na powyższe postanowienie zażalenie złożył S. P. podnosząc, że grzywnę wymierzono w rażąco niskiej wysokości, niespełniającej jej celów restrykcyjnych i prewencyjnych. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Pełnomocnik żalącego się podniósł, że w okresie 18 miesięcy złożył on do wspomnianego Koła Łowieckiego 7 wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Zatem – w jego ocenie – błędne jest uznanie przez Sąd, że liczba wniosków była znacząca i mogła doprowadzić do nieterminowego wypełnienia obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wywodził, iż Sąd pierwszej instancji ustalając wymiar grzywny stracił z pola widzenia cele i funkcje, jakim ona służy. Podkreślono, ze cele restrykcyjne i prewencyjne zostaną spełnione jedynie w przypadku, gdy wymierzona grzywna będzie stanowiła realną dotkliwość, której działanie wymusi na organie administracyjnym postępowanie zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zaskarżone postanowienie ich nie realizuje.
W odpowiedzi na zażalenie Koło Łowieckie "[...]" w K. wniosło o jego oddalenie. Wskazano, że nawet wymierzenie grzywny w wysokości 100 zł jest realną dolegliwością, jeśli weźmie się pod uwagę niewielki roczny budżet Koła wynoszący 64.000 zł i ponoszone przez Koło koszty, jak np. czynsz za dzierżawę obwodów i udział w ochronie lasu – 8.000 zł, odszkodowania łowieckie – 14.000 zł, dokarmianie zwierzyny – 11.000 zł, zagospodarowanie obwodów – 9.000 zł itd. Ponadto podkreślono, że obecnie Koło nie pozostaje w bezczynności w żadnej ze spraw dotyczących skarżącego, co oznacza, że funkcja restrykcyjna i prewencyjna określona w w/w przepisach została osiągnięta.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie jest uzasadnione.
Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Stosownie zaś do treści art. 54 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Natomiast w myśl art. 55 § 1 wskazanej ustawy, w razie niezastosowania się do tego obowiązku, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy, a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Uznać zatem należy, że powołane wyżej przepisy przewidują wyłącznie dwa warunki, których spełnienie pozwala sądowi na wymierzenie grzywny, to jest stwierdzenie uchybienia przez organ terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny. Oznacza to, że przesłanką do wymierzenia grzywny jest fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na powody takiego stanu rzeczy. Natomiast, wymierzając grzywnę, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku. Należy też wskazać, że dopełnienie przez organ obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ale z uchybieniem terminu, nie skutkuje oddaleniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, podniesiono bowiem, iż skoro z art. 54 § 2 ustawy P.p.s.a. wynika obowiązek dochowania określonego terminu, to uchybienie tej powinności mieści się w "niezastosowaniu się do obowiązków", będącym przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 tej ustawy. W istocie zatem przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 P.p.s.a. obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności. Na te, i inne okoliczności niniejszej sprawy zwrócił zresztą uwagę poprzednio orzekający skład Naczelnego Sądu Administracyjnego, wiążąc tym samym kolejny skład Sądu I instancji (p. art. 190 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że organ nie wykonał ustawowego obowiązku przekazania skargi w przewidzianym do tego terminie, dlatego spełnione zostały przesłanki do wymierzenia grzywny. Skarga S. P. nie została bowiem przekazana do Sądu w terminie wskazanym w art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wobec tego – oraz wobec związania Sądu pierwszej instancji powołanym wyżej postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego konieczność wymierzenia grzywny została przesądzona. Natomiast rzeczą Sądu I instancji było rozważenie jej wysokości. Analizując wszelkie okoliczności sprawy uznać należy, że zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie nie narusza przepisów obowiązującego prawa. Uzasadnienie tego rozstrzygnięcia prezentuje przekonujące i logiczne wywody co do wymiaru grzywny. W zażaleniu nie przedstawiono doniosłej argumentacji, w świetle której kwotę wymierzonej przez Sąd I instancji grzywny należałoby uznać za rażąco niską. Orzeczona grzywna mieści się w granicach określonych w art. 154 § 1 pkt 6 P.p.s.a. i nie narusza zasad wymiaru oraz swobody sędziowskiej. Okoliczności podniesione w odpowiedzi na zażalenie, w tym roczny budżet Koła i jego wydatki, stanowią dodatkowy argument za uznaniem, że nawet grzywna w wysokości 100 zł może spełnić w niniejszym przypadku zakładane cele.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.