Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt I SO/Wa 507/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej p.p.s.a.), oddalił wniosek P.S. o wymierzenie grzywny Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie za nieprzekazanie skargi wraz z odpowiedzią i aktami sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że P.S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem organu, skargę z dnia 12 października 2015 r. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie rozpoznania odwołania od orzeczenia nr [...]. Skarga ta wpłynęła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w dniu 12 października 2015 r. Tymczasem organ skargę wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dopiero w dniu 29 listopada 2016 r., a zatem z oczywistym naruszeniem wskazanego terminu.
W ocenie Sądu I instancji przekroczenie terminu w przekazaniu skargi, choć znaczne, zostało przez organ w przekonujący sposób wyjaśnione i usprawiedliwione. Skarżący bowiem w krótkim odstępie czasu wniósł szereg wniosków inicjujących kilkaset postępowań, zatem powinien liczyć się z tym, że pisma nie zawsze będą rozpoznawane czy przekazywane do sądu przy zachowaniu ustawowo przewidzianych terminów. Takie działanie skarżącego dezorganizuje i paraliżuje pracę organów. Brak jest zatem koniecznej przesłanki do orzeczenia o wymierzeniu grzywny bowiem sprawie nie doszło do celowego, zawinionego działania organu wbrew woli strony.
Zażalenie na wskazane postanowienie wniósł P.S. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zażalenie nie jest zasadne.
Zasadniczą przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny, na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, ponieważ grzywna ta ma mieszany, dyscyplinująco-restrykcyjny charakter. Pamiętać jednak należy, że zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. określenie, że "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że kwestia ta została pozostawiona uznaniu sądu. Zatem, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy (por. post. NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OZ 281/10), a więc także przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 oraz czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, a także, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ wypełnił ten obowiązek i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu.
W konsekwencji należy przyjąć, że od zasady, iż wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, dopuszczalne są wyjątki.
Z takim właśnie wyjątkiem mamy do czynienia na gruncie rozpoznawanej sprawy. Nieprzekazanie do Sądu skargi wynikało bezpośrednio z działań skarżącego. Organ ze względu na bardzo liczne pisma skarżącego nie mógł wszystkich tych podań rozpoznać w terminie. Zmuszony był pozostawić kolejne, powtarzające się żądania tej osoby, bez biegu. Skarżący prowadzi bowiem z organem korespondencję, inicjując tak liczną liczbę spraw, że jego działania w istocie sparaliżowały pracę organu. Przy czym wnioski skarżącego nie są nakierowane na ochronę uprawnień strony. W dużej części celem składanych wniosków jest wszczęcie jak największej liczby postępowań, które pozornie mają charakter sprawy administracyjnej. Mechanizm działań skarżącego polega na tym, że po załatwieniu sprawy w administracyjnym toku instancji, skarżący wnosi kolejne podania, najczęściej o wyjaśnienie wątpliwości w treści postanowienia, czy też o sprostowanie bądź uzupełnienie orzeczeń.
Organ aby te kwestie wyjaśnić, musi przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i wydać stosowne rozstrzygnięcie. W odpowiedzi skarżący wnosi następne podania. Wydanie prawie każdego orzeczenia przez organ owocuje wystąpieniem przez skarżącego z kolejnym wnioskiem o uzupełnienie orzeczenia, jego sprostowanie lub wyjaśnienie wątpliwości, wznowienie postępowania itd. Zatem charakter spraw podlegających kontroli w toku administracyjnym jednoznacznie dowodzi, że celem skarżącego nie jest faktyczna obrona jego praw, lecz inicjowanie postępowań, które stanowią cel sam w sobie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takie działania skarżącego nie zasługują na ochronę prawną, ponieważ nie są nakierowane na obronę jego interesu prawnego, a zatem stanowią nadużycie przysługującego mu prawa do terminowego załatwienia sprawy. W doktrynie przyjmuje się, że nadużycie praw procesowych należy uznać za samoistną instytucję prawa procesowego (P. Przybysz - głos w dyskusji na Konferencji Wydziału Prawa i Administracji UW z 1 marca 2002 r., w: H. Izdebski, A. Stępkowski, Nadużycie prawa, Warszawa 2003). Do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych, niż przewidziane przez ustawodawcę.
W konsekwencji zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę (M. Warchoł, Pojęcie nadużycia prawa w procesie karnym, Prokuratura i Prawo, 2007/11/49; T. Cytowski, Procesowe nadużycie prawa, PS 2005/5/81). Tak samo należy ocenić działania podmiotu, który inicjuje szereg postępowań administracyjnych lub sądowych w celu innym, niż ochrona swych praw – w ten sposób wpływając na obniżenie poziomu ochrony innych podmiotów, które nie mogą w dostatecznie szybki sposób uzyskać ochrony prawnej (H. Dolecki, Nadużycie prawa do sądu, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980–2005, Warszawa 2005, s. 136).
W niniejszej sprawie Sąd I instancji zasadnie ocenił, że wniesione przez skarżącego żądanie wymierzenia organowi grzywny jest nadużyciem tego uprawnienia, bowiem instytucja wymierzenia grzywny z powodu nieprzekazania akt sprawy, stanowiąca jedną z form realizacji prawa do sądu, nie może być zastosowana na żądanie podmiotu, który ze swojego prawa czyni nienależyty użytek.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.