Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania, które Gmina K. ma wypłacić na rzecz Powiatu K. za nieruchomość położoną w K., oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Gminy K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Jednocześnie strona skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 573/13 wstrzymał wykonanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]. W uzasadnieniu podał, że przedstawione przez stronę argumenty dotyczące możliwości wystąpienia w sprawie niebezpieczeństwa wypłaty zawyżonego odszkodowania świadczą o wystąpieniu przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody majątkowej w rozumieniu art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.). Podkreślił, że wykonanie zaskarżonej decyzji może wywołać znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki po stronie podmiotu publicznoprawnego, natomiast interes prywatny właścicieli wobec wstrzymania wykonania aktu nie ucierpi, ponieważ spór w niniejszej sprawie toczy się jedynie o wysokość zasądzonego odszkodowania, a nie o uprawnienie do jego otrzymania.
Powyższe postanowienie z dnia 27 sierpnia 2013 r. stało się przedmiotem zażalenia Powiatu K. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wniósł on o jego uchylenie w całości.
Gmina K. w odpowiedzi na zażalenie wniosła o jego odrzucenie, z uwagi na brak interesu prawnego po stronie Powiatu K. – jako organu, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie jest niedopuszczalne.
Istota niniejszej sprawy sprowadzała się do ustalenia, czy Powiat K., jako organ wydający w niniejszej sprawie decyzję w pierwszej instancji, ma interes prawny w przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym, który czyni go uczestnikiem postępowania na prawach strony i pozwala na składanie środków odwoławczych na wydane w jego toku orzeczenia.
Stosownie do treści art. 32 P.p.s.a., w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W myśl zaś art. 33 § 1 P.p.s.a., osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony.
Zgodnie z doktryną oraz utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (a więc także do występowania w charakterze uczestnika postępowania na prawach strony) jest podmiot mający w tym interes prawny w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Interes prawny legitymujący stronę postępowania wywodzi się z prawa materialnego i musi to być własny interes danego podmiotu (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r. sygn. akt OPS 9/96, ONSA 1997, Nr 3, poz. 102, s. 45-46).
Ponadto wskazać należy, iż zgodnie z linią orzecznictwa, potwierdzoną w uchwale składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r. sygn. OPK 14/00, gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, choćby nawet miała w tym interes prawny w rozumieniu tego przepisu, jeśli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest wójt (burmistrz, prezydent) tej gminy. Pogląd ten odnosi się również do sytuacji występowania w charakterze uczestnika postępowania na prawach strony. Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ pierwszej instancji lub uznanie go za uczestnika postępowania doprowadziłoby bowiem do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie, a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1984 r., III AZP 5/84; OSNC 1985, z. 7, poz. 86 z aprobującą glosą J. Borkowskiego – OSP 1986, z.2, poz. 26).
Podkreślić należy, iż postępowanie przed sądem administracyjnym ukształtowane jest jako spór dwóch podmiotów: skarżącego oraz organu administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stanowiło podstawę wniesienia skargi, co determinuje krąg pomiotów uprawnionych do wniesienia czy popierania skargi. Nie może nim być organ administracji publicznej, który wydał w sprawie rozstrzygnięcie w pierwszej instancji, gdyż to nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia – uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygania sprawy i uprawnienia strony (por. postanowienie NSA z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II OZ 500/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 460/05 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym stwierdził, że stroną postępowania sądowoadministracyjnego, a wcześniej administracyjnego, nie może być gmina, której organ wydał zaskarżoną decyzję w pierwszej instancji. Jej rola w postępowaniu skończyła się bowiem z chwilą wydania zindywidualizowanego aktu prawnego (decyzji, postanowienia), skierowanego do podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji publicznej. Także w postanowieniu z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 1649/07 (publ. LEX nr 1016123) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w przypadku, gdy organ gminy występował w danej sprawie jako organ wydający decyzję administracyjną w pierwszej instancji, gmina traci uprawnienie do występowania w postępowaniu administracyjnym oraz sądowoadministracyjnym w charakterze strony. Wykonywanie władztwa administracyjnego przez organ gminy następuje kosztem ograniczenia uprawnień samej gminy w sferze ochrony jej interesu prawnego. Przyjęcie odmiennej wykładni musiałoby skutkować wyłączeniem się danego organu administracji publicznej w przypadkach, w których rozpatrywana sprawa dotyczyłaby interesu reprezentowanej przez niego jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z zasadą "ne quis iudex in propria causa". Ponieważ przepisy nie przewidują takiej możliwości, gmina zostaje pozbawiona możliwości wnoszenia środków zaskarżenia w przypadku, gdy dotyczyłyby one decyzji lub postanowienia wydanych przez jej organ.
Natomiast w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego.
Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję – raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania – w zależności od etapu załatwiania sprawy (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04, LEX nr 171164, postanowienie NSA z dnia 23 stycznia 2003 r., II SA/Łd 1957/02, niepubl.).
Prezentowane stanowisko znalazło również potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r. sygn. K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym za zgodny z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej uznał przepis art. 33 § 1 i 2 P.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia on prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał decyzję, jako organ pierwszej instancji, a także za zgodny z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 50 § 1 P.p.s.a. w zakresie, w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w pierwszej instancji.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż Powiat K., reprezentowany przez Starostę K., orzekał w przedmiotowej sprawie w pierwszej instancji, wydając decyzję z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], orzekającą o ustaleniu odszkodowania, które Gmina K. ma wypłacić na rzecz Powiatu K. za nieruchomość położoną w K., oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Powiat K. nie może być zatem z tego powodu uznany za uczestnika postępowania na prawach strony, co błędnie uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W konsekwencji wniesione zażalenie należy uznać za niedopuszczalne i podlegające odrzuceniu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 178 w związku z art. 180 i art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu od zażalenia orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.