Postanowienie NSA z 6 kwietnia 2022 r., I OZ 103/22

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 6 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia H. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1848/21 o odmowie dopuszczenia do udziału

Sprawa

w sprawie w charakterze uczestnika postępowania H. sp. z o.o. z siedzibą w W. w sprawie ze skargi L. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 maja 2021 r. nr KOX/292/Pc/21 w przedmiocie zwrotu podania postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

Skład

Sędzia NSA Iwona Bogucka przewodniczący

Uzasadnienie

Oświadczeniem z 8 listopada 2018 r. Prezydent m.st. Warszawy wypowiedział L. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca) "czynsz symboliczny" i ustalił stawkę procentową opłaty rocznej z tytułu udziału w użytkowaniu wieczystym nieruchomości gruntowej położonej w W. przy [..], stanowiącej działkę ewid. nr [..] z obrębu [..].

W dniu 15 maja 2020 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wpłynął wniosek użytkownika wieczystego – skarżącej o ustalenie, że wypowiedzenie "czynszu symbolicznego" i zaproponowanie nowej 3% stawki opłaty rocznej z tytułu udziału w użytkowaniu wieczystym przedmiotowej nieruchomości gruntowej jest uzasadnione w innej wysokości.

Postanowieniem z 29 stycznia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zwróciło, na podstawie art. 66 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.), podanie o ustalenie, że wypowiedzenie "czynszu symbolicznego" i ustalenie stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu udziału w użytkowaniu wieczystym przedmiotowej nieruchomości jest uzasadnione w innej wysokości wnoszącemu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że zgodnie z treścią ustawy z 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 1100 ze zm.) do ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.) do art. 73 dodany został ust. 2d, zgodnie z którym właściwy organ przedstawia w formie pisemnego oświadczenia propozycję zmiany celu użytkowania wieczystego oraz wyznacza termin na zajęcie pisemnego stanowiska przez użytkownika wieczystego, nie krótszy niż 2 miesiące od dnia otrzymania propozycji. Jeżeli użytkownik wieczysty nie zgadza się z proponowaną zmianą celu użytkowania wieczystego lub nie przedstawił stanowiska, właściwy organ może wnieść powództwo do sądu powszechnego właściwego ze względu na położenie nieruchomości. W związku z powyższym właściwym w sprawie jest sąd powszechny, a zatem zaistniała przesłanka do zwrotu podania wnoszącemu.

Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Kolegium z 25 maja 2021 r.

Pismem z 15 lipca 2021 r. skarżąca wniosła, za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie.

Pismem z 8 września 2021 r. H. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Spółka) wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w przedmiotowej sprawie w charakterze uczestnika postępowania wskazując, że pozostaje aktualnie użytkownikiem wieczystym gruntu położonego przy [..] w W. oraz właścicielem budynku posadowionego na przedmiotowym gruncie, co wynika z księgi wieczystej nr [..]. Zatem postępowanie zainicjowane skargą skarżącej dotyczy jej interesu prawnego.

Postanowieniem z 23 września 2021 r., I SA/Wa 1848/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 33 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), odmówił dopuszczenia Spółki do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Spółka nie był stroną zarówno postępowania zakończonego zaskarżonym postanowieniem, jak też poprzedzającego go postępowania zakończonego postanowieniem Kolegium z 29 stycznia 2021 r. W ocenie Sądu I instancji powołane we wniosku okoliczności nie stanowią przesłanki przemawiającej za uznaniem, że wynik postępowania dotyczy interesu prawnego Spółki, co uzasadniałoby jego uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie skarżąca uczyniła bowiem postanowienie, mocą którego na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. orzeczono o zwrocie wniesionego przez nią podania, bez merytorycznego rozstrzygania sprawy, którą miała ona (w jej intencji) zainicjować. Było więc to rozstrzygnięcie o charakterze czysto formalnym, przesądzającym o tym, że organ administracji publicznej daną sprawą (tu kwestią zasadności zmiany procentowej stawki opłaty rocznej) ze względu na brak swojej właściwości nie będzie się zajmował. Interes prawny, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. w zaskarżeniu wydanego takiego postanowienia, jak również interes prawny w rozumieniu art. 33 § 2 p.p.s.a. do przyłączenia się do takiego postępowania, ma zatem wyłącznie jednostka owo podanie wnosząca. Nie może go więc skutecznie zaskarżyć, jak również w nim uczestniczyć, osoba trzecia. Nawet wówczas gdy – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – stała się ona aktualnym użytkownikiem wieczystym nieruchomości, której dotyczyło zwrócone podanie. Mając zatem na względzie, że wnoszącym podanie, o zwrocie którego ostatecznie orzekło Kolegium postanowieniem z 25 maja 2021 r., była skarżąca, tylko ona ma interes prawny, o którym mowa w art. 50 § 1 i art. 33 § 2 p.p.s.a., legitymujący ją do wniesienia na to postanowienie skargi do sądu administracyjnego, czy też w sytuacji gdyby nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym – przyłączenia się do niego. Nie ma go natomiast, będąca w tych uwarunkowaniach osobą trzecią, Spółka.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Spółka, wnosząc o jego zmianę przez dopuszczenie jej do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 33 § 2 zd. 1 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że Spółka nie jest podmiotem bezpośrednio zainteresowanym przedmiotowym postępowaniem oraz że jego wynik nie dotyczy jej interesu prawnego, podczas gdy pozostaje ona aktualnym użytkownikiem wieczystym przedmiotowego gruntu oraz właścicielem budynku posadowionego na nim, wobec czego postępowanie dotyczące rzeczonej nieruchomości niewątpliwie dotyczy jej interesu prawnego. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że nie sposób zgodzić się, że rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji publicznej miało charakter czysto formalny. Skarżący w treści skargi wskazał, że Kolegium błędnie uznało, że doszło do propozycji zmiany celu użytkowania wieczystego, o której mowa w art. 73 ust. 2d u.g.n., podczas gdy Prezydent m.st. Warszawy nie złożył skarżącemu propozycji zmiany celu w rozumieniu tego przepisu, a jedynie dokonał aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, wypowiadając wysokość dotychczasowej opłaty, ustalonej w formie tzw. czynszu symbolicznego, tj. zastosował tryb przewidziany art. 78 ust. 1 u.g.n., co w konsekwencji doprowadziło do uznania się przez Kolegium za niewłaściwe do rozpoznania niniejszej sprawy, podczas gdy Kolegium powinno było rozpoznać sprawę merytorycznie. Następnie skarżący zaznaczył, że Kolegium nie zastosowało art. 79 ust. 3 zd. 2 u.g.n., pomimo że pismem z 8 listopada 2018 r. Prezydent m.st. Warszawy dokonał wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego i ustalił nową wysokość stawki procentowej opłat rocznych a użytkownik wieczysty złożył wniosek o ustalenie, że wypowiedzenie "czynszu symbolicznego" i ustalenie stawki procentowej opłaty rocznej jest uzasadnione w innej wysokości, co obligowało Kolegium do merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania orzeczenia stosownie do art. 79 ust. 3 u.g.n. Tym samym Spółka, jako aktualny użytkownik wieczysty, niewątpliwie posiada interes prawny w zakresie uczestniczenia we wszelkich postępowaniach sądowych dotyczących kwestii związanej z ustaleniem wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, w tym w zakresie zainicjowanego przez skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. W myśl art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 p.p.s.a., w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności.

Należy przy tym zauważyć, że w piśmiennictwie opowiedziano się za szerokim rozumieniem terminu "postępowanie administracyjne", użytego w tym przepisie, które powinno dotyczyć wszelkich postępowań administracyjnych poddanych sądowej kontroli, np. postępowania egzekucyjnego (zob.: J. Borkowski, Ustawy o dwuinstancyjnym sądownictwie administracyjnym, cz. 2, M. Praw. 2003/8, s. 348; W. Chróścielewski, Strony i uczestnicy..., 2004, s. 37; M. Karciarz, M. Kiełbus, Pozycja uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie statusu RIPOK, PPOŚ 2016/2, s. 97-118). Obejmuje ono zatem przypadki, gdy dochodzi do wydania decyzji lub postanowienia w trybie uregulowanym w k.p.a. W związku z tym, że postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym (art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a.) podlegają kontroli sądowej to w takim przypadku można zastosować art. 33 § 2 p.p.s.a. Biorąc zaś pod uwagę fakt, że w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Kolegium wydane w postępowaniu administracyjnym, na które przysługuje skarga, to zachodzi możliwość zastosowania art. 33 § 2 p.p.s.a.

Ponadto, zważywszy na treść przepisu art. 33 § 2 p.p.s.a. wskazującą, że wynik postępowania sądowego ma dotyczyć interesu prawnego osoby występującej z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu, stwierdzić należy, że formalny charakter podjętego przez organ administracji rozstrzygnięcia nie ma istotnego znaczenia, albowiem to przedmiot postępowania decyduje o tym, czy postępowanie dotyczy interesu prawnego danego podmiotu. W związku zaś z faktem, że w przedmiotowej sprawie spór dotyczy kwestii związanych z użytkowaniem wieczystym nieruchomości i opłatami z tego tytułu, uzasadnione jest przyjęcie, że sprawa dotyczy interesu prawnego aktualnego użytkownika wieczystego nieruchomości będącego następcą prawnym skarżącej.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.