Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 14 października 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 681/14 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi I. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie.
W uzasadnieniu Sąd podał, że I. B. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] czerwca 2014 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...]grudnia 2013 r. kierującą skarżącą na badania lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii B. Wraz ze skargą I. B. wniosła do Sądu wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, wskazując, że opisane wyżej rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, w związku z czym zachodzą podstawy do stwierdzenia ich nieważności lub uchylenia. W ocenie skarżącej wniosek jest uzasadniony ponieważ wykonanie decyzji przed rozpoznaniem skargi przez Sąd spowoduje nieodwracalne skutki prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że w świetle art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej w skrócie "p.p.s.a.") po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Na tym etapie postępowania badaniu przez sąd administracyjny podlegają zatem dwie przesłanki: "niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody" lub "spowodowania trudnych do odwrócenia skutków". Zaistnienie chociażby jednej z wymienionych przesłanek uzasadnia wstrzymanie zaskarżonego aktu.
Mając na uwadze podniesione przez stronę argumenty, Sąd I instancji podkreślił, że brak jest podstaw do oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu pod kątem zasadności wniesionej skargi. W postanowieniu z dnia 28 kwietnia 2005 r. (sygn. akt II OZ 184/05, System Informacji Prawnej Lex nr 302251) Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż niezgodność danego aktu z prawem, która będzie przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji w toku rozprawy i ochrona tymczasowa, wynikająca z art. 61 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to dwie różne kwestie. O ile bowiem pierwsza z nich (kontrola legalności aktu) jest celem postępowania sądowoadministracyjnego, to druga - jako poprzedzająca merytoryczne rozstrzygnięcie sądu - ma odmienną funkcję. Oparcie wniosku o ochronę tymczasową na niezgodności danego aktu z prawem, a zwłaszcza – na przewidywanym (prognozowanym) rozstrzygnięciu Sądu w tym zakresie, niweczyłoby sądową kontrolę legalności zaskarżonego aktu.
Co istotne, w ocenie Sądu I instancji zaistnienie przesłanek, które uzasadniają udzielenie przez Sąd tzw. ochrony tymczasowej, winno być wykazane przez wnioskodawcę. Wnioskodawca winien zatem skonkretyzować te przesłanki, zawsze mając na uwadze okoliczności danej sprawy. W rozpatrywanym przypadku, skarżąca winna zatem wskazać i uprawdopodobnić konkretne niekorzystne konsekwencje, jakie mogłyby dla niej wynikać z wykonania decyzji w przedmiocie skierowania na badania lekarskie.
W ocenie Sądu I instancji skarżąca nie wykazała na czym miałoby polegać - w przypadku wykonania decyzji - niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i nie wykazała, na czym miałaby polegać nieodwracalność skutków powstałych w następstwie wykonania opisywanej decyzji. W uzasadnieniu złożonego wniosku wskazano bowiem jedynie, że wniosek jest uzasadniony ponieważ sama decyzja jest wadliwa. Zaakcentowano, że wykonanie decyzji będzie miało nieodwracalny skutek prawny, nie sprecyzowano jednak jaki. Z powyższego wynika, że skarżąca nie podała, jaka – konkretnie - znaczna szkoda lub trudne do odwrócenia skutki może wywołać wykonanie decyzji kierującej na badania lekarskie. Określone w art. 61 § 3 p.p.s.a przesłanki nie zostały zatem w żaden sposób skonkretyzowane. Skarżąca nie uzasadniła możliwości ich realnego zaistnienia, a jedynie wskazała na pozostającą bez znaczenia dla oceny zasadności wniosku możliwość uwzględnienia skargi przez Sąd.
Niezależnie od tego, Sąd I instancji podkreślił, że wykonanie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego ze względu na treść rozstrzygnięcia, jego zakres i charakter prawny nie powoduje bezpośrednich skutków, o których mowa w przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a. Przedmiotem skargi, a zarazem wniosku o wstrzymanie wykonania, jest bowiem decyzja, która kieruje skarżącą na badania lekarskie. Decyzja ta nie upoważnia ani do zatrzymania prawo jazdy, ani do cofnięcia uprawnień w zakresie kierowania pojazdami. Samo wykonanie badania nie może zatem spowodować niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków. (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt I OZ 804/12 czy postanowienie NSA z dnia 19 lipca 2013 r., sygn. akt I OZ 582/13, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Decyzja w przedmiocie skierowania na badanie lekarskie nie oznacza zdaniem Sądu I instancji automatycznie pozbawienia prawa jazdy, a ma na celu jedynie wyjaśnienie wątpliwości co do stanu zdrowia kierowcy. Sama obawa, że wykonanie badania doprowadzi do podjęcia w przyszłości aktów administracyjnych, które doprowadzą do utraty uprawnień do kierowania pojazdami, nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Jak wskazano wyżej, celem instytucji wstrzymania wykonania decyzji jest ukształtowanie stosunków do czasu rozpoznania skargi w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom, a nie ocena legalności decyzji. Ewentualna decyzja o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem - w razie stwierdzenia na podstawie badań lekarskich istnienia przeciwwskazań do kierowania pojazdem - będzie jednak podlegała zaskarżeniu w odrębnym trybie. Jako odrębny akt administracyjny nie jest przedmiotem niniejszego postępowania.
Reasumując, wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie został, zdaniem Sądu I instancji przez skarżącą prawidłowo uzasadniony, w sytuacji gdy sam charakter zaskarżonego aktu nie wskazuje, aby mógł on wywołać negatywne dla skarżącej skutki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca i wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W ocenie skarżącej postanowienie zostało oparte na błędnej wykładni art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie wymaga szczegółowego uzasadnienia ani przedkładania żadnych dodatkowych dowodów. Skarżąca podała podstawę prawną wniosku oraz jego uzasadnienie. Jeżeli uzasadnienie nie było wystarczające, to Sąd był zobowiązany wezwać do uzupełnienia wniosku o wskazanie prawidłowej podstawy prawnej przez powołanie się na jedną z przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłaby dla strony wywołać taka decyzja, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanej decyzji, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków.
W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawidłowo przyjął, że wniosek skarżącej nie zawiera argumentów, które przemawiałyby za koniecznością wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadnienia wystąpienia tych przesłanek nie stanowi powołane we wniosku stwierdzenie, że wykonanie zaskarżonej decyzji przed rozpoznaniem skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny spowoduje nieodwracalne skutki prawne. Należy podkreślić, iż instytucja wstrzymania wykonania decyzji powołana została właśnie do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłaby dla strony wywołać taka decyzja, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Złożenie wniosku nie oznacza jednak automatyzmu w blokowaniu realizacji praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej.
Sąd ocenia jedynie, czy podane przez stronę okoliczności w istocie wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu strona skarżąca winna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, by Sąd mógł stwierdzić, w oparciu o konkretne dane, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania decyzji istotnie trudne do odwrócenia. Zauważyć należy, że wykonanie każdej decyzji pociąga za sobą określone konsekwencje, zaś jej uchylenie powoduje, że wykonanie aktu okazuje się zbędne. Istotą ochrony tymczasowej jest jednak przeciwdziałanie takim skutkom wydanego aktu, które byłyby trudne do naprawienia pomimo przywrócenia stanu sprzed wydania decyzji, co nie zachodzi w przedmiotowej sprawie.
Odnosząc się natomiast do argumentacji skarżącej przedstawionej w zażaleniu, podkreślić należy, że nieprzytoczenie okoliczności pozwalających Sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione są przesłanki uzasadniające wstrzymanie zaskarżonej decyzji, uzasadnia nieuwzględnienie wniosku. Sąd I instancji pomimo zaznaczenia okoliczności braku uzasadnienia wniosku skarżącej ocenił zasadność ewentualnego wstrzymania zaskarżonej decyzji. W przypadku decyzji kierującej na badania lekarskie nie można domniemywać, że jej wykonanie spowoduje znaczną szkodę. Powtórzyć za Sądem I instancji wypada, że decyzja ta nie upoważnia ani do zatrzymania prawa jazdy, ani do cofnięcia uprawnień w zakresie kierowania pojazdami, nakłada jedynie obowiązek wykonania badania lekarskiego.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.