Uzasadnienie
J.Z., L.Z., M.M., I.F., A.J., B.O., R.O., E.K., R.M. i Z.B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 28 listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 20 kwietnia 1967 nr [...] orzekającego o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego spadkobiercom S.B., gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. S. Wnioskiem z dnia 13 sierpnia 2014 r. "W.S.L." w Warszawie, wniosło o dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu sądowym. W ocenie Stowarzyszenia wynik niniejszego postępowania dotyczącego uprawnień m. in. następców prawnych przedwojennego właściciela spornej nieruchomości, będzie miał poważny wpływ na sytuację mieszkańców tejże nieruchomości, w tym przede wszystkim najemców lokali, dotychczas o statusie najemców komunalnych. Ponadto jak wynika z przedstawionych dokumentów, poprzednicy prawni najemców lokali, dokonali odbudowy budynku ze zniszczeń wojennych i poczynili dalsze nakłady na nieruchomość m. in. poprzez nadbudowę lokali mieszkalnych. Mimo znaczących, dla całych rodzin nakładów majątkowych nie nabyli własności zajmowanych lokali i pozostali ich najemcami.
Wnioskodawca wskazał, że zgodnie ze swoim statutem, Warszawskie Stowarzyszenie Lokatorów powołane zostało w celu ochrony praw i interesów lokatorów w nieruchomościach warszawskich, a zatem ma pełne uzasadnienie do udziału w niniejszym postępowaniu. Do powyższego pisma dołączony został Statut W.S.L. z siedzibą Warszawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 9 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 366/13, na podstawie 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), odmówił dopuszczenia do udziału w charakterze uczestnika postępowania W.S.L.
Sąd uznał, że przedstawione przez Stowarzyszenie argumenty nie uzasadniają dopuszczenia tej organizacji społecznej jako uczestnika do toczącego się postępowania sądowego. W ocenie Sądu, nie można mówić aby w sprawie dotyczącej odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego dochodziło do łamania praw lokatorów najmowanych mieszkań. Zaskarżone w sprawie postanowienie jest bowiem orzeczeniem, z którego nie można wywieść żadnego prawa lub obowiązku strony, gdyż nie zawiera ono oceny merytorycznej. Sąd wskazał, że choć przepisy prawa cywilnego dają najemcy lokalu szeroką ochronę w zakresie ochrony jego praw z tytułu najmu lokalu, to nie można z nich wywieść żadnych pozytywnych ani negatywnych przesłanek postanowienia wpadkowego w przedmiocie zawieszenia lub odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego. Sąd dodał ponadto, że zarówno w złożonej skardze jak i we wniosku, wskazane zostało, że najemcy lokali, będący jednocześnie skarżącymi w sprawie, dążą de facto do rozliczenie nakładów poczynionych przez nich oraz ich poprzedników prawnych na posiadanej przez nich nieruchomości. Zdaniem Sądu I instancji, żaden z celów Stowarzyszenia wskazanych w statucie nie obejmuje spraw związanych z rozliczeniem nakładów i dochodzeniem roszczeń finansowych lokatorów wobec innych osób. W ocenie Sądu Stowarzyszenie nie chce przystąpić do niniejszego postępowania w celu ochrony obiektywnego porządku prawnego, mającego znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, ale po to by dbać o finansowe interesy skarżących, a taka forma uczestnictwa w postępowaniu nie jest przewidziana przepisami prawa.
Na powyższe postanowienie zażalenia wnieśli W.S.L. i A.J. – reprezentowani przez adwokata – oraz J.Z., L.Z., M.M., I.F., B.O., R.O., E.K. i R.M..
W obu jednobrzmiących zażaleniach skarżący zarzucili naruszenie art. 33 § 2 zd. 1 w zw. z art. 25 § 4 p.p.s.a. i w zw. z art. 1 ust. 3 ustawy dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 855). Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu podniesiono, że Sąd bezzasadnie uznał, iż zaskarżona decyzja nie może naruszać interesów strony. Wskazano, że odmowa zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego, doprowadziła do wydania decyzji z pominięciem udziału skarżących. Niedopuszczalne jest – w ocenie skarżących – przyjęcie, że wobec faktu, iż występującym ze skargą najemcom przysługuje roszczenie o rozliczenie nakładów na odbudowę i nadbudowę nieruchomości, to ochrona ich praw nie wchodzi w zakres działalności statutowej Stowarzyszenia oraz, że nie sposób przyjąć, iż W.S.L. chodziło wyłącznie o wykonywanie funkcji kontroli społecznej. Najemcom (lokatorom) przysługują bowiem z reguły interesy majątkowe, a fakt, że obecni najemcy są następcami osób, które po zniszczeniach wojennych odbudowywały na własny koszt cudzą kamienicę i poszukują ochrony dla dokonanych rodzinnych nakładów, nie może ograniczać praw do udziału po ich stronie organizacji społecznych. Niedopuszczalna i niezrozumiała jest dla skarżących sugestia Sądu, że Stowarzyszeniu nie chodziło wyłącznie o wykonywanie funkcji kontroli społecznej.
Podniesiono ponadto, że przepis 33 § 2 p.p.s.a. jako przesłankę dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej wymienia tylko okoliczność, że sprawa dotyczy zakresu statutowej działalności tej organizacji, a nie określa szczegółowego rodzaju rozstrzygnięć, których zastrzeżenie daje podstawę do udziału takiego podmiotu lub nie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 33 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Z kolei art. 25 § 4 p.p.s.a. przyznaje zdolność sądową organizacjom społecznym, choćby nie posiadały one osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Ustawodawca, dopuszczając organizacje społeczne do udziału w postępowaniach sądowoadministracyjnych postawił te organizacje (stowarzyszenia) w szczególnej pozycji ustrojowej. W sprawach sądowoadministracyjnych mogą one występować w interesie własnym jako skarżący (art. 50 § 1 p.p.s.a.), mogą jednak również występować w obronie interesu publicznego. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855), stowarzyszenia mają prawo wypowiadania się w sprawach publicznych, co jest formą realizacji gwarantowanej przepisami Konstytucji wolności zrzeszania się oraz prawa czynnego uczestniczenia w życiu publicznym. W sytuacji, gdy wnoszące o dopuszczenie do udziału w sprawie stowarzyszenie jest organizacją społeczną, o której mowa w art. 25 § 4 p.p.s.a. (co nie jest sporne w niniejszej sprawie), sąd powinien zbadać, czy sprawa, do której udział stowarzyszenie zgłosiło dotyczy zakresu jego statutowej działalności oraz czy realizuje w ten sposób interes społeczny. Te przesłanki winny stanowić podstawę rozstrzygnięcia sądu w przedmiocie dopuszczenia do udziału w sprawie. Podkreślić również należy, że w ocenie NSA nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 33 § 2 p.p.s.a., według której sąd administracyjny byłby zobowiązany do uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że jest ona formalnie organizacją społeczną, a charakter rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności (por. post. NSA z 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09). Decydujące dla oceny wniosku stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w sprawie sądowoadministracyjnej jest bowiem wykazanie nie tylko tego, że sprawa dotyczy statutowej działalności organizacji społecznej, ale okoliczności, że za udziałem tym przemawia interes społeczny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji, sprawa dotyczy zakresu statutowej działalności W.S.L., zaś za udziałem tej organizacji w postępowaniu przemawia interes społeczny. Spełnione są zatem przesłanki dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 366/13.
W pierwszej kolejności wskazać należy na spełnienie przez Stowarzyszenie warunku, aby sprawa dotyczyła jego zakres działalności. Jak wynika ze statutu, celem W.S.L. jest m.in.:
- ochrona praw i obowiązków lokatorów,
- działanie na rzecz stworzenia prawa uwzględniającego interesy lokatorów,
- reprezentowanie lokatorów wobec właścicieli i zarządców nieruchomości oraz ich organizacji,
- reprezentowanie lokatorów wobec organów władz centralnych i samorządowych
- działanie na rzecz wprowadzenia regulacji dotyczących kwestii czynszów korzystnych dla lokatorów,
- integracja grup lokatorskich i działania samopomocowe.
Wskazać należy, że w niniejszej sprawie postępowanie prowadzone przed Sądem I instancji dotyczy skargi najemców lokali na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 28 listopada 2012 r. utrzymujące w mocy wcześniejsze postanowienie organu o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 20 kwietnia 1967 r., nr [...] orzekającego o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości. A zatem przedmiotem rozstrzygnięcia jest to, czy trafnie organ uznał, że brak jest podstaw do zawieszenia postępowania z uwagi na postępowanie przed sądem administracyjnym dotyczące przymiotu strony lokatorów nieruchomości. Niezawieszając postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 20 kwietnia 1967 r., nr [...] orzekającego o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości – do czasu rozstrzygnięcia ww. sprawy sądowoadministracyjnej – organ tym samym prowadził je nieuznając za strony lokatorów nieruchomości, co jest przedmiotem sporu w sprawie, z uwagi na którą wnioskowano o zawieszenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 20 kwietnia 1967 r., nr [...]. Tym samym, w ocenie lokatorów, nie mieli oni możliwości prezentowania swoich racji w toku postępowania, gdy tymczasem kwestionują tę niemożność w sprawie ze skargi do sądu administracyjnego na postanowienie SKO w Warszawie nr [...].
Problematyka zapewnienia lokatorom udziału w charakterze stron w postępowaniach administracyjnych ich dotyczących – a na gruncie niniejszej sprawy tego, aby te postępowania nie toczyły się, gdy kwestia przymiotu strony lokatorów nieruchomości nie została przesądzona przez właściwy sąd – wchodzi w zakres celu działalności W.S.L. wskazanego w jego Statucie w § 8 pkt 1 jako "ochrona praw i obowiązków lokatorów" oraz w § 8 pkt 3 i 4 odpowiednio "reprezentowanie lokatorów wobec właścicieli i zarządców nieruchomości oraz ich organizacji" oraz "reprezentowanie lokatorów wobec organów władz centralnych i samorządowych". Zakres ten obejmuje bowiem reprezentowanie lokatorów w postępowaniu przed organem władzy sądowej, jakim jest sąd administracyjny, dotyczącym kwestii rzutującej bezpośrednio na prawa i obowiązki lokatorów. W niniejszej sprawie dotyczy to uprawnień procesowych.
Samo stwierdzenie, że niniejsza sprawa dotyczy zakresu działalności Stowarzyszenia nie oznacza jednak jeszcze, że ma ono prawo przystąpić do udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym w charakterze uczestnika. Jak bowiem wspomniano, konieczne jest ustalenie, że za jego udziałem przemawia interes społeczny. Interes społeczny nie jest przy tym synonimem interesu prawnego, a zatem nie jest konieczne, by organizacja społeczna lub jej członkowie posiadali interes prawny, aby uznać, że za udziałem Stowarzyszenia przemawia interes społeczny. Jak wskazano w wyroku NSA z 14 grudnia 2012 r. o sygn. akt II OSK 1512/11, interes społeczny to nie tylko interes społeczności lokalnej, ale również interes państwa, obywateli jako całej zbiorowości oraz ich poszczególnych grup. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko, że w interesie społecznym jest to, aby organizacje społeczne takie jak zarejestrowane w Krajowym Rejestrze Sądowym W.S.L. czuwały nad legalnym przebiegiem postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych dotyczących kwestii dopuszczalności zapewnienia najemcom lokali objętych tzw. postępowaniem zwrotowym prawa do wysłuchania. Zasada audiatur et altera pars należy do podstawowych zasad prawnych determinujących państwo prawne, zaś mienie objęte postępowaniem, które nie zostało w sprawie przez organ zawieszone, miało przymiot mienia publicznego, a zatem objętego zainteresowaniem publicznym.
O walorze społecznym kształtującym interes społeczny w zapewnieniu przez organizacje społeczne kontroli postępowań dotyczących tzw. "reprywatyzacji gruntów warszawskich" świadczy wreszcie jednoznacznie debata publiczna, w tym sejmowa, związana z przygotowaniem i uchwaleniem ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (druk sejmowy Sejmu VII kadencji nr 3195, http://www.sejm.gov.pl/Sejm7.nsf/PrzebiegProc.xsp?id=DE3A5206318B17DFC1257DFD0045F9B7). Materia ta wiąże się zatem z zainteresowaniem publicznym, w tym ciała przedstawicielskiego Narodu. Dbając o legalność postępowania w tym przedmiocie stowarzyszenie realizuje tym samym interes zbiorowy, o którym wspomina NSA w węzłowym postanowieniu z 28 września 2009 r. o sygn. akt II GZ 55/09.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że za udziałem W.S.L. w niniejszym postępowaniu przemawia interes społeczny. Udział tego stowarzyszenia sprzyjać może sądowej kontroli zaskarżonego aktu przez uwzględnienie argumentacji czynnika społecznego. Stowarzyszenie nie realizuje przy tym celu jednostkowego czy partykularnego, na co wskazuje m.in. skład osobowy władz stowarzyszenia, niebędących wszak lokatorami nieruchomości objętej sprawą.
Bez znaczenia dla kwestii udziału Stowarzyszenia w postępowaniu przed sądem administracyjnym było zaś to, że skarżący – najemcy – dążą do rozliczenia nakładów poczynionych przez nich oraz ich poprzedników prawnych na posiadanej przez nich nieruchomości, co do których utracili już możliwość nabycia ich własności. Faktycznie bowiem poza zakresem postępowania pozostają kwestie związane z odbudową i rozbudową budynku przy ul. S., jednak – czego nie zauważył Sąd pierwszej instancji – nie kwestia rozliczenia ww. nakładów stanowiła uzasadnienie udziału Stowarzyszenia w postępowaniu, lecz precyzyjnie przedstawiona ochrona praw lokatorów o charakterze procesowym. Jest to cecha różnicująca wniosek W.S.L. od rozpatrzonego wcześniej wniosku "Stowarzyszenia I." który prawomocnie rozstrzygnięto w postanowieniu NSA z dnia 5 listopada 2014 r. o sygn. akt I OZ 962/14. Niniejsze postępowanie, jak trafnie zauważono w przywołanym orzeczeniu NSA, nie rzutuje bowiem na realizację określonych roszczeń finansowych kierowanych do m.st. Warszawy – czym swój wniosek motywowało Stowarzyszenie I. – lecz zawieszenia postępowania, w którym lokatorzy uważają, że jako strona mają prawo bronić swoich racji.
Nie zasądzono kosztów postępowania zażaleniowego, gdyż takie składającym zażalenie nie przysługują.
Z przedstawionych względów, na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 188 w zw. z art. 197 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.