Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 października 2016 r., sygn. akt I OZ 1180/16

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 22 lipca 2016 r., sygn. akt IV SO/Wr 17/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wymierzył Prezesowi Zarządu K. S.A. z siedzibą w L. grzywnę w wysokości 200 zł, za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Stowarzyszenie O. z siedzibą w W. we wniosku z dnia 25 maja 2016 r. domagało się wymierzenia grzywny K. S.A. z siedzibą w L. na podstawie art. 55 §1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.".

Wnioskodawca podał, że w dniu 2 maja 2016 r. za pośrednictwem Spółki skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Prezesa Spółki z dnia [...] kwietnia 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] marca 2016 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Pismem z dnia 6 maja 2016 r. odebranym przez wnioskodawcę w dniu 13 maja 2016 r. Spółka odesłała przesłaną skargę wraz z załącznikami twierdząc, że do spółki nie znajduje zastosowania art. 54 § 1 P.p.s.a.

W odpowiedzi na opisany wyżej wniosek Spółka podniosła, że nie jest podmiotem podlegającym regulacjom wynikającym z ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.d.i.p.", a w konsekwencji nie podlega obowiązkom wynikającym z art. 54 P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wymierzając grzywnę powołał się na art. 54 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i wskazał, że obowiązek przekazania Sądowi skargi istnieje niezależnie od tego, czy organ (podmiot) ten uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy też uzna, że w istocie nie jest organem administracji, czy nawet dysponentem żądanych informacji, czy też stwierdzi że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Już samo żądanie strony nadania skardze określonego biegu obliguje podmiot do którego została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu. To dopiero bowiem Sąd w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny wniosku i ustalić, czy skarga mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych, czy żądane informacje były informacją publiczną oraz czy adresat wniosku o udzielenie tych informacji zobowiązany był do rozpoznania wniosku stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zatem nawet uzasadnione przekonanie, że skarga nie jest dopuszczalna z uwagi np. na brak właściwości sądu administracyjnego, nie zwalnia podmiotu od obowiązku przekazania tej skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. Sąd jest jedynie władny do dokonania oceny skargi tak pod względem formalnym jak i merytorycznym w oparciu o skargę i akta administracyjne, a organ nie może go w tym zastępować, nawet pozostając w uzasadnionym przekonaniu o niedopuszczalności skargi.

Sąd podkreślił, że z akt sprawy wynika, że strona bezsprzecznie uchybiła obowiązkowi, o którym mowa w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i do dnia 22 lipca 2016 r. nadal nie uczyniła zadość wskazanemu obowiązkowi ustawowemu. Obie strony tego postępowania nie kwestionują bowiem faktu, że skarga wnioskodawcy z dnia 2 maja 2016 r. na decyzję Prezesa Zarządu K. S.A. o odmowie udostępnienia informacji publicznej została złożona w spółce w dniu 5 maja 2016 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżący był uprawniony zwrócić się z wnioskiem o ukaranie strony przeciwnej grzywną po dniu 20 maja 2016 r., kiedy to upływał 15 – dniowy termin, o którym mowa w przepisie art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie dość bowiem, że we wskazanym terminie podmiot, do którego została skierowana skarga nie przekazał doręczonej mu skargi do sądu administracyjnego, to obowiązek ten nie został dotychczas w ogóle wykonany, gdyż do dnia rozpoznania przedmiotowego wniosku, oryginał skargi strony skarżącej nie został przekazany.

Stwierdzenie powyższego, zdaniem Sądu, uzasadnia wymierzenie organowi sankcji w postaci grzywny. Sąd podkreślił przy tym, że przedmiotem rozpoznania nie jest ani kwestia, czy informacja objęta żądaniem skarżącego jest informacją publiczną, ani prawidłowość reakcji strony przeciwnej na zgłoszone żądanie o udostępnienie informacji publicznej, czy też zasadność skargi na bezczynność tego organu. Przedmiotem badania jest wyłącznie kontrola prawidłowości wykonania przez skarżony podmiot ustawowych obowiązków związanych z wpływem skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oraz możliwość zastosowania sankcji przewidzianych za ewentualne niewykonanie lub nienależyte wykonanie tych obowiązków.

Za adekwatną wysokość grzywny Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał kwotę 200 zł.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła K. S.A. z siedzibą w L., zarzucając naruszenie:

1. 1) art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 55 § 1 i art. 54 § 2 P.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i wymierzenie, w punkcie I postanowienia grzywny w wysokości 200 zł Prezesowi Zarządu spółki prawa handlowego K. S.A. z siedzibą w L. oraz w punkcie II zasądzenie od Prezesa Zarządu K. S.A. z siedzibą w L., na rzecz Stowarzyszenia O. z siedzibą W., kwoty 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego;
2. 2) art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 55 § 1 i art. 54 § 2 P.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i wymierzenie Prezesowi Zarządu strony skarżonej kary grzywny, pomimo że w art. 21 pkt 1 norma prawna nakazuje stosowanie przepisów P.p.s.a. tylko do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej, zatem w ocenie strony skarżonej nie uprawnia strony skarżącej do wystąpienia z wnioskiem o wymierzenie grzywny oraz nie uprawnia Sądu do wymierzenia kary grzywny, ponieważ jest to już odrębne postępowanie, nie wskazane w art. 21 pkt 1.

W oparciu o powyższe zarzuty wnosząca zażalenie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: zażalenie częściowo zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 54 § 1 P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Natomiast w myśl art. 55 § 1 powołanej ustawy, w razie niezastosowania się przez organ do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 (przekazania skargi sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania), sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Podkreślić należy, że w klasycznym ujęciu w postępowaniu sądowoadministracyjnym stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 32 P.p.s.a.). W powyższym przepisie nie zawarto jednakże definicji organu administracji publicznej, a zatem zakres podmiotowy strony przeciwnej skarżącemu należy wyznaczyć przez odwołanie się do kryterium przedmiotowego – wykonywania administracji publicznej (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 389). Podmiotami wykonującymi administrację publiczną są organy administracji sensu stricto, organy samorządu terytorialnego oraz organy administracyjne w znaczeniu funkcjonalnym, czyli podmioty o odmiennym charakterze, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej – por. art. 1 pkt 2 k.p.a. oraz szerzej J.P. Tarno: Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, Warszawa 1999, s. 16–21.

W świetle art. 32 P.p.s.a. nie trzeba być więc organem administracji publicznej (rządowym lub samorządowym), aby być poddanym sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Wystarczy, że określony podmiot jest właściwy do podejmowania aktów lub czynności z zakresu tej administracji. Powyższe oznacza, że zarówno organ podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, jak i sama spółka może być uznana za organ w rozumieniu art. 32 P.p.s.a., jeżeli z mocy prawa została powołana do podejmowania aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji błędnie wymierzył grzywnę Prezesowi Zarządu K. S.A., dokonując nieuprawnionej zmiany podmiotowej. To bowiem strona jest odpowiedzialna za oznaczenie podmiotu, którego zbadania bezczynności się domaga. Wniosek Stowarzyszenia O. z siedzibą W. dotyczył wymierzenia grzywny spółce – K. S.A. Również skarga na decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej była skierowana wprost do spółki, a nie jej Prezesa. W tej sytuacji Sąd I instancji wadliwie ustalił, że podmiotem odpowiedzialnym za przekazanie skargi był Prezes Zarządu. Ponownie rozpoznając sprawę obowiązkiem Sądu I instancji będzie zatem ustalenie, czy K. S.A. z siedzibą w L. jest organem administracji w sensie funkcjonalnym.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w zażaleniu wskazać należy, że zgodnie z art. 54 § 1 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Przepis ten statuuje bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ musi więc przekazać skargę sądowi raz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Obowiązek ten spoczywa na organie w rozumieniu art. 32 P.p.s.a., niezależnie od tego, czy uznaje on skargę za dopuszczalną oraz czy w jego ocenie przedmiotem zaskarżenia jest podlegający kognicji sądu administracyjnego akt, czynność, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Nie ulega wątpliwości, że o dopuszczalności skargi wniesionej do sądu administracyjnego może rozstrzygać wyłącznie ten sąd, nie zaś organ, za pośrednictwem którego powyższy środek prawny został wniesiony.

Podkreślić przy tym należy, że w sprawach o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie akt w sprawach dotyczących skarg na decyzje w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej Sąd nie jest uprawniony do badania przesłanek, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. Sąd bada jedynie czy organ wykonał obowiązki określone w art. 54 § 2 P.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w pkt 2 zażalenia wskazać należy, że norma prawna, o której mowa w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ma zastosowanie do spraw z wniosku o wymierzenie grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z tym, że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 54 § 2 P.p.s.a. i w zakresie terminu do przekazania skargi wyłącza jego stosowanie. Instytucja wymierzenia grzywny, uregulowana w art. 55 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej służy ochronie jednej z naczelnych zasad postępowania sądowoadministracyjnego – wyrażonej w art. 7 P.p.s.a. – zasady szybkości postępowania przed sądem administracyjnym. Przepis ten stanowi regulację szczególną w odniesieniu do art. 54 § 2 P.p.s.a., bowiem skraca termin, w jakim organ zobligowany jest do przesłania Sądowi skargi, wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy.

Nie znosi on w żadnym razie tego obowiązku, a wręcz zaostrza wymogi, jakie stawiane są organowi. Nie można zatem przyjąć, że w sytuacji, kiedy organ zobligowany jest do działania w warunkach zaostrzonego rygoru w zakresie terminu przesłania skargi, jednocześnie zwolniony byłby od sankcji za niedochowanie tego terminu.

O tym, że postępowanie, o którym mowa w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy stosować również do wniosków o wymierzenie grzywny wskazuje również treść art. 55 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli organ nie przekazał sądowi skargi mimo wymierzenia grzywny, sąd może na żądanie skarżącego rozpoznać sprawę na podstawie nadesłanego odpisu skargi, gdy stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie budzi uzasadnionych wątpliwości. W przepisie tym ustawodawca określił następstwa prawne nieprzekazania sądowi przez organ skargi pomimo wymierzenia temu organowi grzywny. W takiej sytuacji sąd administracyjny będzie mógł, na żądanie skarżącego rozpoznać sprawę wyłącznie na podstawie nadesłanego odpisu skargi. Regulacja ta znajduje zastosowanie w sytuacji gdy zobligowany do tego na podstawie art. 54 § 2 P.p.s.a. organ administracji publicznej nie przekaże sądowi administracyjnemu skargi (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:]. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015, s. 346).

Przyjęcie poglądu zaprezentowanego przez wnoszącego zażalenie prowadziłoby natomiast do nieuprawnionego zróżnicowania sytuacji podmiotów składających wnioski o wymierzenie grzywny w zależności od przedmiotu postępowania głównego. Pozbawiłoby to możliwości skutecznego wniesienia skargi w sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej w sytuacji gdyby organ skarg tych nie przekazywał. Powyższe przesądza, że w przypadku skarg dotyczących udostępnienia informacji publicznej termin, o którym mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a., stosownie do art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wynosi 15 dni. Przeciwna interpretacja prowadziłaby do pozbawienia sensu regulacji zawartej w art. 55 § 1 P.p.s.a., bowiem organ pozostawałby bezkarny w sytuacji, kiedy w istocie jego zawinienie miałoby charakter daleko bardziej poważny, niż w sprawach, w których zastosowanie znajdowałby ogólny termin do przekazania skargi.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.