Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] nr [...] Dolnośląski Kurator Oświaty utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...], nr [...] wydaną w przedmiocie cofnięcia uprawnień szkoły publicznej U. w L. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której to strona skarżąca jednocześnie wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Uzasadniając wniosek złożony w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji podnoszono, że fakt cofnięcia uprawnień szkoły publicznej U. w L. przed prawomocnym zakończeniem postępowania przed Sądem I instancji spowoduje istotną czy też trwałą zmianę w zakresie organizacji i funkcjonowania procesu kształcenia realizowanego przez C. Wskazywano, że zaskarżona decyzja została wydana niespełna 2 tygodnie przed zakończeniem trwającego roku szkolnego 2012/2013, co w sposób oczywisty rzutuje na sytuację prawną słuchaczy, którzy rozpoczęli i kontynuują już naukę w szkole o uprawnieniach szkół publicznych, a która na "kilka dni" przed końcem roku szkolnego takich uprawnień zostaje pozbawiona. Słuchacze złożyli wymagane oświadczenia o przystąpieniu do egzaminów zawodowych, zdali stosowne egzaminy, otrzymali zaliczenia ze wszystkich obowiązkowych przedmiotów. Pozbawienie przez Kuratorium Oświaty słuchaczy szkół w L. - których organem prowadzącym jest C. - możliwości ukończenia kształcenia, poprzez brak możliwości uzyskania dyplomu ukończenia szkoły, a w konsekwencji przenoszenie na nich negatywnych konsekwencji wydanej przez Dolnośląskiego Kuratora Oświaty w dniu [...] decyzji, uzasadnia uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na interes społeczny oraz niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 7 października 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wskazując, że decyzja wywołująca skutek w postaci cofnięcia uprawnień szkole ponadgimnazjalnej nie skutkuje zakończeniem prowadzonej działalności i nie oznacza jej likwidacji. Szkoła może nadal działać, z tym że do czasu ponownego uzyskania uprawnień szkoły publicznej (co nie jest przez ustawę wykluczone) nie ma prawa wydawania świadectw i dyplomów państwowych. Sytuacja ta nie nosi cech trudnych do odwrócenia skutków. Wykonanie zaskarżonej decyzji, skutkujące zmianą uprawnień szkoły publicznej nie powoduje zatem niebezpieczeństwa powstania znacznej szkody lub spowodowania skutków trudnych do odwrócenia dla wnoszącego skargę. Jedynym zaś miernikiem decyzji sądu o wstrzymaniu wykonania może być niebezpieczeństwo powstania znacznej szkody lub spowodowania skutków trudnych do odwrócenia dla wnoszącego skargę - art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - powoływanej dalej jako p.p.s.a.).
W konkluzji uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji stwierdził, że nie może również odnieść zamierzonego skutku prawnego argument odnoszący się do ewentualnej szkody, którą dotknięci będą uczniowie szkoły, ponieważ niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody powinno dotyczyć strony skarżącej, a nie kogokolwiek.
Zażaleniem z dnia 21 października 2013 r., pełnomocnik C. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. - działając na podstawie art. 194 p.p.s.a. - zaskarżył postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 października 2013 r., wnosząc o jego uchylenie.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:
- 1. naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu, że w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki przewidziane na gruncie art. 61 § 3 p.p.s.a. i przyjęcie, iż w realiach przedmiotowej sprawy nie mamy do czynienia z sytuacją, w której skarżącej grozi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, a w konsekwencji uznanie, iż zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę wstrzymania wykonalności decyzji Dolnośląskiego Kuratorium Oświaty z dnia [...] nr [...].
- 2. naruszenie art. 124 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - powoływanej dalej jako k.p.a.) poprzez brak w zaskarżonym postanowieniu prawidłowego i pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego w szczególności brak odniesienia się do argumentacji faktycznej i prawnej podniesionej przez C. w toku postępowania;
- 3. naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie zamieszczenie w uzasadnieniu postanowienia uzasadnienia faktycznego postanowienia, w konsekwencji powyższego uniemożliwienie weryfikacji wydanego postanowienia z punktu widzenia prawidłowości zastosowania art. 80 k.p.a.;
- 4. naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nie podjęcie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, a to w konsekwencji braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy;
- 5. naruszenie art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa,
- 6. naruszenie art. 11 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek przez organ administracji publicznej, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, a nie powołanie się na te przesłanki w sposób ogólny.
W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że Sąd I instancji nie zawarł w treści uzasadnienia postanowienia z dnia 7 października 2013 r. szczegółowego uzasadnienia faktycznego. W szczególności brak jest wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W świetle powyższego nie jest możliwa weryfikacja wydanego postanowienia z punktu widzenia prawidłowości zastosowania art. 80 k.p.a. W konsekwencji powyższego Sąd dopuścił się naruszenia art. 124 k.p.a. poprzez nie zawarcie w wydanym postanowieniu wszystkich elementów składowych, które zgodnie z obowiązującymi przepisami są obligatoryjne.
W dalszej części uzasadnienia zażalenia wskazano na art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, a to w konsekwencji braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Podnoszono, że obowiązkiem Sądu jest zawarcie w uzasadnieniu decyzji wszechstronnej oceny materiału zebranego w czasie postępowania, analiza argumentów wszystkich stron i dokonanie wykładni stosowanych przepisów oraz oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. W ocenie skarżącej, nie podjęcie przez Sąd takich działań stanowi o naruszeniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przywołanych w petitum niniejszego zażalenia.
Uzasadniając naruszenie w zaskarżonym postanowieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. wskazano, że powstanie po stronie skarżącej szkody o charakterze niemajątkowym nie powinno budzić wątpliwości, skoro sam Sąd przyznaje, iż do czasu ponownego uzyskania uprawnień szkoły publicznej nie będzie możliwości wydawania świadectw i dyplomów państwowych, a istotą prowadzonej przez Spółkę działalności jest świadczenie usług edukacyjno-oświatowych, opartych na wieloletnim doświadczeniu. W sytuacji, gdy obecni słuchacze, którzy uczęszczali na zajęcia edukacyjne z perspektywą uzyskania odpowiednich dyplomów, zostaną pozbawieni - po roku nauki - tego prawa, wpłynie to sposób bezpośredni na dalsze funkcjonowanie szkół. Nie powinno budzić wątpliwości, iż na terenie miasta L. powstanie negatywny PR, zostanie utracone zaufanie do jednostki edukacyjnej, które w konsekwencji przerodzi się w lawinowy spadek zapisów do szkoły oraz ewentualną dalszą reorganizację istniejących szkół.
W dalszej części uzasadnienia zażalenia wskazywano, że decyzja Dolnośląskiego Kuratora Oświaty w przedmiocie utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta L. o cofnięciu uprawnień szkoły publicznej została wydana niespełna 2 tygodnie przed zakończeniem trwającego roku szkolnego 2012/2013. Powyższe w sposób oczywisty rzutuje na sytuację prawną słuchaczy, którzy rozpoczęli i kontynuują już naukę, złożyli wymagane oświadczenia o przystąpieniu do egzaminów zawodowych, zdali ww. egzaminy, otrzymali zaliczenia ze wszystkich obowiązkowych przedmiotów, a w chwili obecnej oczekują na otrzymanie dyplomów i zaświadczeń o ukończeniu szkoły na wybranym przez nich kierunku.
Zdaniem skarżącej, pozbawienie słuchaczy szkół w L., których organem prowadzącym jest C. Sp. z o.o. możliwości ukończenia kształcenia, poprzez brak możliwości uzyskania dyplomu ukończenia szkoły, a w konsekwencji przenoszenie na nich negatywnych konsekwencji wydanej przez Dolnośląskiego Kuratora Oświaty w dniu [...] decyzji, uzasadnia uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na interes społeczny oraz niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
W konkluzji uzasadnienia zażalenia podniesiono, że Sąd I instancji powinien również kierować się interesem słuchaczy szkół, których organem prowadzącym jest C.., którzy jako przede wszystkim młode osoby, chcąc pozyskać odpowiednie wykształcenie, przez prawie rok uczęszczali do szkoły, angażując w to swój czas. W chwili obecnej z uwagi na wydanie zaskarżonej decyzji wszyscy słuchacze szkół C. sp. z o.o. mogą zostać pozbawieni prawa do otrzymania stosownych dokumentów związanych z podjętą przez nich nauką, uprawniających do wykonywania w przyszłości pracy w zawodzie, w którym się kształcili.
Pismem z dnia 12 listopada 2013 r. Dolnośląski Kurator Oświaty we Wrocławiu wniósł o oddalenie zażalenia C. w Ł. w całości jako bezzasadnego. Uzasadniając odpowiedź na zażalenie podnoszono, że większość zarzutów podniesionych w zażaleniu z dnia 21 października 2013 r. oparto na naruszeniu przepisów nie znajdujących zastosowania w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W związku z tym pominięto odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wymienionych w zażaleniu. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a. wskazano, że przepis ten dotyczy jedynie sytuacji, w której następują bezpośrednie skutki decyzji, których nie można niwelować w razie uwzględnienia skargi. Poszukiwanie argumentów przemawiających za udzieleniem ochrony tymczasowej należy do wnioskodawcy, a nie do sądu administracyjnego. Argumenty przedstawione przez wnioskodawcę w tym przypadku są nierzeczowe i odwołują się do zasad słuszności, nie zaś do przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a.
W piśmie procesowym z dnia z dnia 4 grudnia 2013 r. pełnomocnik C. sp. z o.o. w Ł. powtórzył w istocie argumentację prezentowaną we wcześniejszych pismach kierowanych w tym zakresie do Sądu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zażalenie C. w Ł., nie zasługuje na uwzględnienie i jako takie podlega oddaleniu.
Na wstępie należy wyjaśnić, że zarzuty podniesione w punktach 2 do 6 zażalenia z dnia 21 października 2013 r. sformułowano na podstawie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 124 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. Wskazano także na naruszenie przez Sąd I instancji art. 7 i 77 § 1 k.p.a., jak również zasad wynikających z art. 8 (pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji) oraz art. 11 k.p.a. (zasada wyjaśniania przesłanek, którymi kieruje się organ).
Naczelny Sąd Administracyjny uznaje te zarzuty za całkowicie chybione. Wspomniane przepisy ogólnego postępowania administracyjnego nie znajdują bowiem bezpośredniego zastosowania w postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekającymi o wstrzymaniu wykonania zaskarżonych decyzji. Do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wymienione w zażaleniu przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązują organy administracji w ramach postępowań administracyjnych, które mogą być kontrolowane przez sądy administracyjne na skutek rozpatrywania skarg na decyzje i inne akty administracyjne. Przepisy te nie obowiązują wojewódzkich sądów administracyjnych orzekających w zakresie ochrony tymczasowej, a zarzuty ich naruszenia nie mogą stanowić usprawiedliwionej podstawy środków odwoławczych kierowanych w tym zakresie do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Przechodząc do oceny kwestii wstrzymania decyzji z dnia [...], nr [...], którą Dolnośląski Kurator Oświaty utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...]., nr [...] wydaną w przedmiocie cofnięcia uprawnień szkoły publicznej U. w L. należy wskazać, że postępowanie to ma charakter akcesoryjny w stosunku do głównego postępowania sądowego, a jego celem jest tymczasowe zabezpieczenie sytuacji prawnej wnioskodawcy do czasu rozpoznania skargi w ściśle określonych przez prawo sytuacjach.
Na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego prawa złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.
Katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia jest zamknięty. Sąd administracyjny nie bada w tym postępowaniu zasadności samej skargi, ocenia natomiast zasadność zastosowania w konkretnym przypadku tzw. ochrony tymczasowej do czasu kontroli przez Sąd legalności aktu administracji w ramach głównego postępowania sądowoadministracyjnego i wydania w tym zakresie stosownego orzeczenia. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. zobowiązuje jednocześnie wnioskodawcę do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Postępowanie to ma zatem stricte kontradyktoryjny charakter.
W tym świetle Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że argumenty podnoszone w zażaleniu oraz piśmie procesowym z dnia 4 grudnia 2013 r. nie świadczą o spełnieniu przesłanek przewidzianych na gruncie art. 61 § 3 p.p.s.a. Cofnięcie uprawnień szkoły publicznej z uwagi na brak spełnienia wymogów przewidzianych na gruncie ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm. – dalej ustawa o systemie oświaty) powoduje ujemne skutki dla wizerunku szkoły na rynku usług edukacyjnych i skutkuje brakiem możliwości wydawania świadectw uczniom uczęszczającym do tej placówki oświatowej. Nie są to jednak skutki nieodwracalne w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, C. w Ł. nadal funkcjonuje, a szkoła nie została zlikwidowana i po ponownym uzyskaniu uprawnień szkoły publicznej przewidzianych w art. 7 ust. 3 ustawy o systemie oświaty będzie mogło wydawać świadectwa i dyplomy, a także wykonywać inne funkcje szkoły publicznej.
Skutki dla uczniów szkoły nie odnoszą się natomiast do skarżącej. Nie może być tu zatem mowy o obiektywnie nieodwracalnych lub trudnych do odwrócenia skutkach. W razie pozytywnego rozpatrzenia skargi uczniowie U. w L., którzy nie zdążyli otrzymać świadectw za roku szkolny 2012/2013 będą mogli je uzyskać w późniejszym czasie.
Na marginesie należy dodać, że prowadzenie działalności edukacyjnej z poszanowaniem odpowiednich standardów pozwoli także na zachowanie renomy jaką posiada U. na terenie miasta L. Nie zachodzi zatem w tej sprawie prawdopodobieństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.
W tym świetle, Sąd I instancji prawidłowo odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Dolnośląskiego Kuratora Oświaty. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.