Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 8 listopada 2013 r., I SA/Wa 2513/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Gminy Bytom na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 5 września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że pismem z dnia 20 września 2013 r. Gmina Bytom wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 5 września 2013 r. [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie za nieruchomość.
Jednocześnie organ wystąpił z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wskazując, iż wykonanie decyzji odszkodowawczej i dokonanie zapłaty - mimo jej fikcyjnego charakteru - zrodzi istotne konsekwencje dla budżetu gminy, ze względu na konieczność odprowadzenia podatku od towarów i usług. Kwota ta byłaby znaczna i w istotny sposób obniżyłaby możliwości realizacji zadań, niekorzystnie wpływając na zaspokojenie potrzeb wspólnoty samorządowej.
Odmawiając wstrzymania zaskarżonej decyzji Sąd I instancji wskazał, iż w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych został utrwalony pogląd, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania aktu lub czynności mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania, tj. akty zobowiązujące, ustalające dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania oraz akty na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą których zostają na niego nałożone obowiązki.
Następnie Sąd podkreślił, że zaskarżone orzeczenie, wydane w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej - nie posiada cechy wykonalności, bowiem nie wymaga ono żadnej czynności stron, nie przyznaje stronie, co do zasady, żadnych uprawnień ani nie nakłada na stronę żadnych obowiązków.
Odnosząc się natomiast do zarzutu strony dotyczącego ryzyka zapłaty kwoty podatku od towarów i usług, która znacząco obciąży gminę, Sąd I instancji wyjaśnił, że dotyczy on bezpośrednio decyzji odszkodowawczej, której prawidłowość była badana w objętym kontrolą sądową postępowaniu nadzorczym - a nie zaskarżonej decyzji, wydanej na podstawie art. 158 § 1 kpa.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Gmina Bytom zarzucając mu naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. W jego uzasadnieniu powtórzyła argumenty zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Dodała, iż wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji zawarty w skardze odnosił się do decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 31 stycznia 2012 r., jako decyzji merytorycznej w przedmiotowej sprawie. Organ wskazał przy tym na treść art. 61 § 3 P.p.s.a., zgodnie z którym wstrzymanie bądź odmowa wstrzymania wykonania aktów dotyczy także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w tej samej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Należy na wstępie zauważyć, iż w stanie sprawy przedstawionym do rozpoznania Sąd I instancji nie uznał zasadności złożonego wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej w stosunku do zaskarżonej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 5 września 2013 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Ocenę tę, iż zaskarżona decyzja odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego – ze swej istoty jest decyzją nie nadająca się do wstrzymania, bowiem samo jej wstrzymanie nie spowoduje bezpośrednio skutków prawnych w zakresie praw i obowiązków wnioskodawcy i pozostałych stron postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za prawidłową. Jednakże zauważa konieczność zmiany zaskarżonego postanowienia, wobec tego, iż Sądowi I instancji uszło uwadze, że zarówno w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie decyzji zawartego w skardze, jak również w zażaleniu, strona skarżąca podnosiła, iż jej wniosek dotyczył decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 31 stycznia 2012 r. obligującej do zapłaty odszkodowania, jako decyzji merytorycznej w sprawie.
Podkreślić bowiem trzeba, iż wstrzymanie wykonania może dotyczyć aktów wydawanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W pojęciu sprawy, o jakiej mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. mieścić się będzie zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, jak również decyzje organów obu instancji, wydane w postępowaniu zwykłym, które będąc postępowaniem pierwotnym stanowiło jedynie jego przedłużenie lub powtórzenie (por. W. Ryms. Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zagadnienia wybrane), Warszawa 2003, s. 60).
Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Z konstrukcji wskazanego przepisu wynika, iż to na stronie spoczywa obowiązek wykazania we wniosku przesłanek zawartych w powołanym przepisie, to jest przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonej decyzji faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Jak przyjęto w judykaturze, sąd rozpoznając wniosek nie dokonuje oceny zawartości skargi, dlatego też wniosek powinien zawierać odrębne uzasadnienie, bowiem samo powołanie się na skutki wymienione w art. 61 § 3 ustawy nie stanowi uprawdopodobnienia ich wystąpienia.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się także, że przez znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki rozumie się taką szkodę, która nie będzie mogła zostać wynagrodzona przez późniejszy zwrot świadczenia lub nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 sierpnia 2006 r., I OZ 1144/06, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy zbadać czy zaistniały przesłanki wstrzymania wykonania decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 31 stycznia 2012 r., tj.: niebezpieczeństwo wystąpienia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego argumenty przedstawione przez stronę skarżącą wskazują, że wykonanie decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 31 stycznia 2012 r. może wywołać znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki.
Należy zauważyć, iż w niniejszej sprawie do zapłaty odszkodowania został zobowiązany Prezydent Miasta Bytomia na rzecz Gminy Bytom, w związku z czym gmina de facto miałaby zapłacić odszkodowanie sama sobie. Powyższa okoliczność nie przesądza jeszcze o bezzasadności wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, gdyż wypłacenie pieniędzy wiązać się będzie z koniecznością ponoszenia prowizji bankowej oraz obowiązkiem zapłaty na rzecz organów skarbowych 23% podatku VAT. Biorąc pod uwagę wysokość odszkodowania tj. 42.708 zł, to należy zauważyć, iż konieczność zapłacenia przez gminę podatku od takiej kwoty mogłaby się wiązać z naruszeniem dyscypliny finansów publicznych i utratą środków finansowych przeznaczonych na inne cele, co w konsekwencji mogłoby doprowadzić do ich niezrealizowania.
Podkreślenia wymaga również – co ma znaczenie w niniejszej sprawie – iż postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2013 r. sygn. akt I FSK 1211/12 Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił do rozpoznania składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy wydanie nieruchomości będącej własnością miasta na prawach powiatu albo Skarbu Państwa, w wyniku decyzji wojewody o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej (wojewódzkiej) stanowi dostawę towarów, o której mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 54, poz. 535 ze zm.) i czy w związku z tym odszkodowanie określone decyzjami wojewody na rzecz miasta na prawach powiatu związane z przekazywaniem nieruchomości na rzecz województwa podlega podatkowi VAT?". Uchwała w tej sprawie nie została jeszcze podjęta. Wobec tego, w tej sytuacji wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 6 lutego 2012 r., nr [...] ma usprawiedliwione podstawy.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 61 § 3 w związku z art. 197 P.p.s.a. postanowił, jak w sentencji.