Uzasadnienie
Pismem z dnia 20 września 2017 r. N. z siedzibą w Zielonej Górze wniosła skargę na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Zielonej Górze z dnia 29 sierpnia 2017 r. nr [...]. Aktem tym utrzymano w mocy decyzję z nakazu z 21 lipca 2017 r. wydanego przez Inspektora Pracy, którym nakazano skarżącej spółce:
- opracowanie, wydanie, wdrożenie i udostępnienie pracownikom do stałego korzystania aktualnych instrukcji (procedur) dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy przy wykonywaniu prac związanych z ostrzeniem (szlifowaniem) obicia piłowego bębna głównego zgrzeblarki,
- podjęcie działań organizacyjno - technicznych mających na celu całkowite wyeliminowanie lub ograniczenie stosowanych dotychczas w zakładzie niebezpiecznych metod pracy podczas ostrzenia (szlifowania) obicia piłowego bębna głównego zgrzeblarki [...].
W skardze Spółka zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości. Motywując takie żądanie Spółka podniosła, iż w jej zakładzie funkcjonują już szczegółowe zasady korzystania z urządzenia do którego odnosił się nakaz. Stwierdziła również, iż opracowanie nowych procedur mogłoby się wiązać z powstaniem szkody w znacznych rozmiarach w postaci kosztów opracowania nowych procedur, powołania niezależnego specjalisty z zakresu maszyn i urządzeń i "generowałoby dużo wyższe zagrożenia niż obecnie obowiązujące procedury".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim postanowieniem z dnia 5 grudnia 2017 r. o sygn. akt II SA/Go 1066/17 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
W ocenie Sądu pierwszej instancji Spółka nie wykazała istnienia przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania wydanej dla niej decyzji. W ocenie tego Sądu uzasadnienie wniosku zawierało wyłącznie hasłowe wskazanie na wiązane z wykonaniem decyzji niebezpieczeństwo spowodowania znacznej szkody spowodowanej potencjalnym wydatkiem związanym z uzyskaniem nowych procedur oraz polegającej na zwiększeniu zagrożenia w związku z wprowadzeniem nowych procedur. Co do argumentu o kosztach opracowania nowych procedur bezpieczeństwa, Sąd Wojewódzki zaznaczył, iż skarżąca Spółka nie dość, że nie wykazała swych twierdzeń jakimkolwiek dokumentem, to w uzasadnieniu wniosku nawet nie przedstawiła konkretnych danych wskazujących na rzeczywisty koszt sporządzenia koniecznej dokumentacji oraz wdrożenia wynikających z niej procedur. W uzasadnieniu wniosku brak również, wyrażonych wymiernymi danymi, informacji o tym jak wydatek wywołany przez wykonanie zaskarżonej decyzji mógłby wpłynąć na sytuację majątkową spółki. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, na podstawie wniosku Skarżącej nie mógł zatem zweryfikować ogólnikowego argumentu o niebezpieczeństwie wystąpienia znacznej szkody.
Sąd Wojewódzki wyjaśnił ponadto, że na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie mógł jednocześnie ocenić celowości oraz rzeczywistych skutków wykonania obowiązków wynikających z nakazu wydanego przez inspektora pracy. Taka ocena stanowiłaby bowiem istotny element merytorycznego badania zaskarżonej decyzji właściwy dla fazy rozpoznania samej skargi. W orzecznictwie wprost wskazuje się natomiast, iż przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie można utożsamiać z oceną legalności aktu objętego skargą. Celem instytucji wstrzymania wykonania aktu jest jedynie tymczasowe ukształtowanie stosunków do czasu merytorycznego rozpoznania sprawy.
Z tych względów Sąd Wojewódzki, na postawie art. 61 § 3 p.p.s.a., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, przy czym, godnie z art. 61 § 5 p.p.s.a. uczynił to na posiedzeniu niejawnym.
Obszerne zażalenie na powyższe postanowienie wniosła N. Spółka Akcyjna z siedzibą w Zielonej Górze podnosząc zarzut naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a. przez odmówienie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, gdy pełnomocnik Spółki w pełni wykazał istnienie ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji tj. istnienie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody w wyniku wykonania decyzji Okręgowego Inspektora Pracy w Zielonej Górze z dnia 29 sierpnia 2017 r., wskazując, iż u skarżącej funkcjonują już szczegółowe i aktualne procedury w tym zakresie, a opracowanie nowych, zupełnie zbędnych mogłoby wywołać u skarżącej powstanie szkody w znacznych rozmiarach w postaci kosztów opracowania nowych procedur, powołania niezależnego specjalisty z zakresu maszyn i urządzeń, w tym spełniania wymagań instrukcji dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy przy wykonywaniu prac związanych z ostrzeniem obicia piłowego bębna głównego zgrzeblarki [...], a także kosztów szkoleń pracowników, a co najważniejsze generowałoby dużo wyższe zagrożenia, niż obecnie funkcjonujące procedury u Pracodawcy. Ponadto skarżąca Spółka wytknęła, że wbrew obowiązkowi Sąd nie uwzględnił z urzędu istniejących obiektywnie okoliczności decydujących o wstrzymaniu bądź odmowie wstrzymania wykonania aktu lub czynności, bazując jedynie na rzekomo "zbyt ogólnikowej" argumentacji podniesionej we wniosku przez skarżącą.
W odpowiedzi na zażalenie organ podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniesione zażalenie, mimo prawidłowej konstrukcji, nie jest zasadne.
Przyznać należy rację autorowi zażalenia, że sąd administracyjny nie jest ograniczony wyłącznie do podanych przez wnioskodawcę okoliczności uprawdopodabniających konieczność zastosowania środka w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, o którym mowa w art. 61 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369). Jakkolwiek bowiem okoliczności przemawiające za wstrzymaniem aktu powinna przedstawić w pierwszej kolejności wnioskująca strona, to jednak sąd administracyjny zasadność jej wniosku bada z uwzględnieniem argumentów nie tylko w nim podniesionych, ale także w aspekcie całokształtu okoliczności sprawy. Sąd ma bowiem obowiązek uwzględniać z urzędu fakty przemawiające za uwzględnieniem lub odmową wstrzymania wykonania aktu lub czynności (zob. postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2014 r., I OZ 1256/13; M. Bogusz, Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2005 r. o sygn. akt II OZ 155/05, "Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd Orzecznictwa" 2006, nr 1, s. 12-15). Zagadnienie, czy sąd administracyjny orzekając o udzieleniu ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. jest zobowiązany uwzględnić oprócz wniosku skarżącego materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy – została rozstrzygnięta w postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA z dnia 17 lutego 2014 r. o sygn. akt II FPS 9/13. Naczelny Sąd Administracyjny odmówił w nim odpowiedzi na zadane pytanie prawne, gdyż pogląd, że rozpatrując wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej sąd bada całość materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, uznał za jednoznaczny i niebudzący najmniejszych wątpliwości, w świetle art. 133 § 1 w związku z art. 166 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 26 lutego 2016 r. o sygn. akt I OZ 188/16).
Prawidłowość stanowiska zawartego powyżej nie podważa jednak tego, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., "Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy."
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielić należy stanowisko, że w sprawie przez wykonanie decyzji nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, jak też wykonanie tego aktu nie spowoduje trudnych do odwrócenia skutków.
Skutkiem wykonania zaskarżonej w sprawie decyzji będzie: (1) opracowanie, wydanie, wdrożenie i udostępnienie pracownikom do stałego korzystania aktualnych instrukcji (procedur) dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy przy wykonywaniu prac związanych z ostrzeniem (szlifowaniem) obicia piłowego bębna głównego zgrzeblarki, jak też (2) podjęcie działań organizacyjno – technicznych mających na celu całkowite wyeliminowanie lub ograniczenie stosowanych dotychczas w zakładzie niebezpiecznych metod pracy podczas ostrzenia (szlifowania) obicia piłowego bębna głównego zgrzeblarki [...].
Spółka upatruje niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody w konieczności poniesienia nakładów związanych z wykonaniem decyzji, które w jej ocenie są zbędne. Zauważyć jednak należy, że podobnie jak we wniosku złożonym przy skardze, skarżąca nie przedstawiła żadnych wyliczeń, które pozwalałyby oszacować wysokość kosztów związanych z wykonaniem decyzji. Tymczasem Spółka mogła je uzyskać np. rozesłanie zapytań ofertowych dotyczących przygotowania instrukcji i przeprowadzenia szkolenia, na które odpowiedzi stanowiłyby materiał podlegający ocenie Sądu. Jak wskazano wyżej, sąd administracyjny rozpatrujący wniosek o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności nie jest ograniczony wyłącznie do okoliczności podanych przez wnioskodawcę, jednak rozpatruje sprawę w oparciu o akta sprawy, a w aktach sprawy niniejszej brak jest danych pozwalających stwierdzić Sądowi, że przez wykonanie zaskarżonej decyzji zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia szkody i że szkoda ta będzie znaczna. Brak takich danych (oszacowań), które mogła wszak przedstawić strona składająca wniosek, uniemożliwia stwierdzenie, że w sprawie zachodzi pierwsza przesłanka z art. 61 § 3 p.p.s.a., a co za tym idzie – wstrzymanie zaskarżonej decyzji w oparciu o ten przepis. Naczelny Sąd Administracyjny przy tym nie podważa, że wykonanie zaskarżonej decyzji będzie wiązać się dla Spółki z wydatkami. Świadomość jednak takich konsekwencji decyzji nie oznacza jednak, że poniesienie wspomnianych wydatków będzie oznaczało wyrządzenie znacznej szkody, konieczne jest bowiem ustalenie, że wydatki te będą szkodą i to "znaczną". Wnioskująca Spółka nie przedstawiła danych umożliwiających poczynienie takich ustaleń ani Sądowi pierwszej instancji ani Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu.
Godzi się przy tym dodać, że wykonanie decyzji nie spowoduje trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Jak wskazuje Spółka, skutki decyzji mają dla niej przede wszystkim wymiar finansowy. W tym kontekście zwrócić należy uwagę na art. 417¹ § 2 zdanie pierwsze Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym "[j]eżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej." Tym samym w przypadku stwierdzenia prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, że decyzja, na mocy której Spółka poniosła szkodę, była niezgodna z prawem, wówczas Spółka ta będzie mogła żądać naprawienia tej szkody, a zatem odwrócenia skutków finansowych decyzji.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie stosując art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.