Uzasadnienie
E.D. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 23 maja 2016 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 22 marca 2016 r. nr [...], wydaną w wyniku wznowienia postępowania, którą odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 31 marca 2015 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję z dnia 22 grudnia 2014 r. nr [...], którą orzeczono o stwierdzeniu nieważności ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 11 czerwca 1992 r. nr [...] w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...], położonych we wsi [...]. W skardze skarżąca zawarła jednocześnie wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 13 września 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 528/16 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, iż aby móc wstrzymać wykonanie danego aktu administracyjnego, Sąd musi w pierwszej kolejności ocenić, czy podlega on wykonaniu. Nie każdy bowiem akt administracyjny kwalifikuje się do wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu dotyczy tych spośród nich, które takiemu wykonaniu podlegają, a zatem korzystają z przymiotu wykonalności. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy danego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony.
Poprzez pojęcie wykonania decyzji należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danej decyzji. Wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne, nadające się do egzekucji. W ocenie Sądu pierwszej instancji, skutków takich, ponad wszelką wątpliwość nie wywołuje – mająca procesowy charakter – decyzja utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji ostatecznej. Taka decyzja, jako decyzja odmawiająca, nie nadaje się do egzekucji, nie może zatem wyrządzić znacznej szkody czy spowodować trudnych do odwrócenia skutków. Tym samym podnoszone we wniosku okoliczności, w tym dotyczące czynności zamknięcia (zagrodzenia) drogi, nie mogły mieć wpływu na ocenę zasadności wniosku.
Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia E.D. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym nie zgodziła się z zajętym przez Sąd pierwszej instancji stanowiskiem. W obszernym uzasadnieniu zażalenia skarżąca podała argumentację na poparcie swoich twierdzeń.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej w skrócie "P.p.s.a."), po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.
Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mógłby dla strony wywołać taki akt, zanim zostanie zbadany przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że jego wykonanie faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków.
Przedmiotem ochrony tymczasowej mogą być jednak wyłącznie takie akty, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny, lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że wstrzymanie wykonania decyzji dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Wykonalność dotyczy zatem aktów zobowiązujących, które ustalają dla ich adresatów nakazy lub zakazy określonego zachowania.
Powyższego skutku nie wywołuje zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 23 maja 2016 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 22 marca 2016 r. nr [...], wydaną w wyniku wznowienia postępowania, którą odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 31 marca 2015 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 22 grudnia 2014 r. nr [...], którą orzeczono o stwierdzeniu nieważności ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 11 czerwca 1992 r. nr [...] w sprawie rozgraniczenia nieruchomości.
W/w decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 23 maja 2016 r. jest bowiem rozstrzygnięciem, które ze swej istoty nie nadaje się do wykonania. Nie wymaga ona bowiem żadnej czynności, którą strona mogłaby lub musiała wykonać dobrowolnie lub w drodze egzekucji administracyjnej, aby doprowadzić do stanu, który jest zgodny z rozstrzygnięciem w niej zawartym. Nie przyznaje ona także stronom żadnych uprawnień, ani nie nakłada na nie żadnych obowiązków. Stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 11 czerwca 1992 r. miało bowiem miejsce w wyniku wydania ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 31 marca 2015 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 22 grudnia 2014 r. nr [...], a nie w wyniku wydania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 23 maja 2016 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 22 marca 2016 r. nr [...], które zostały wydane w trybie nadzwyczajnym – wznowienia postępowania.
Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja nie wywołuje żadnych skutków materialnych, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią tej decyzji. Nie może być ona egzekwowana w postępowaniu egzekucyjnym. Ze względu na swój charakter, zaskarżona decyzja nie wywołuje zatem bezpośrednich skutków, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a.
Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż nie można uznać, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 22 grudnia 2014 r. nr [...] – wydana w odrębnym postępowaniu nadzorczym, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji – podjęta została w granicach niniejszej sprawy objętej skargą na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 23 maja 2016 r. nr [...]. Pojęcie "w granicach tej samej sprawy", zawarte w art. 61 § 3 P.p.s.a., nie może bowiem obejmować decyzji wydawanych w innych, niż zaskarżone, postępowaniach nadzwyczajnych. Odmowa uchylenia – w trybie wznowienia postępowania – decyzji wydanej w trybie nadzorczym nie tylko nie nadaje się do wykonania, ale i nie rodzi żadnych skutków, które mogłyby powodować następstwa określone w art. 61 § 3 P.p.s.a.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.