Postanowienie NSA z 24 lutego 2016 r., I OZ 135/16

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 24 lutego 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M.B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1724/15 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i oddaleniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...]

Sprawa

w sprawie ze skargi M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego postanawia oddalić zażalenie

Skład

Sędzia NSA Maciej Dybowski przewodniczący

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 12 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1724/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej przez M.B. (dalej skarżący) decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2015 r.) w przedmiocie umorzenia postępowania [odwoławczego] oraz oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2015 r.) o ustanowieniu na lat 99 prawa użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu o pow. 798 m², oznaczonego jako działka ewidencyjna nr 1 w obrębie 5-04-02, uregulowanego w księdze wieczystej KW nr [...], położonego w Warszawie przy ul. B. na rzecz: K.P. – w udziale 24/60 części, D.Ł. – w udziale 6/60 części, E.T.-F. – w udziale 6/60 części, A.K.T. – w udziale 6/60 części, R.T. – w udziale 4/60 części, S.R. – w udziale 4/60 części, Z.G. – w udziale 4/60 części, M.Ł. – w udziale 3/60 części, M.P. – w udziale 3/60 części, oraz o ustaleniu czynszu symbolicznego z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w wysokości netto 798 zł.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 8 września 2015 r. M.B. wniósł skargę na decyzję z [...] lipca 2015 r., zawierając w niej wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i decyzji z [...] stycznia 2015 r. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że koniecznym jest wstrzymanie wykonania, gdyż przedmiotem zaskarżonej decyzji jest rozporządzanie prawem użytkowania wieczystego, a w wyniku jej wykonania zostanie podpisana umowa w formie aktu notarialnego nosząca skutki rzeczowe. Zdaniem skarżącego, brak wstrzymania spowoduje nieodwracalne skutki materialnoprawne, które umożliwią rozporządzanie nieruchomością jeszcze przed zakończeniem postępowania sądowego, jednocześnie wskazał, że wówczas kontrola sądu administracyjnego nie będzie miała już dla stron znaczenia.

Sąd I instancji wskazał, że w doktrynie i literaturze jednolicie przyjmuje się, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004 r., s. 122). Sąd I instancji decyzja wskazał, że decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego nie rozstrzyga o prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. W sytuacji umorzenia postępowania odwoławczego, podmiot, którego nie uznano za stronę, uprawniony jest do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przedmiotem kontroli sądu jest w takim przypadku prawidłowość umorzenia postępowania odwoławczego. W granicach sprawy mieści się zatem jedynie zaskarżona decyzja umarzająca postępowania odwoławcze. Jeżeli rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem sąd oddala skargę. Jeżeli umorzenie postępowania narusza prawo, sąd uchyla decyzję i organ odwoławczy winien rozpatrzyć sprawę merytorycznie przez wydanie decyzji, od której stronom będzie przysługiwała skarga do sądu. Stąd też w niniejszej sprawie decyzja organu I instancji - poprzedzająca zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję, nie mieści się w granicach sprawy określonych w art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej ppsa). Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania. Wstrzymanie wykonania dotyczy tylko takich sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Skutków takich ponad wszelką wątpliwość nie wywołuje decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze. Zaskarżone orzeczenie ma bowiem charakter procesowy w tym sensie, że kończy postępowanie administracyjne bez merytorycznego rozpoznania odwołania. Stwierdza się w nim, że podmiot, który wniósł odwołanie, nie ma interesu prawnego do występowania w sprawie w charakterze strony. Nie może być zatem mowy o wykonalności tego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji o jego wstrzymaniu w trybie art. 61 § 3 ppsa.

Zażalenie na ww. postanowienie wniósł M.B. Postanowienie zaskarżono w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. art. 61 § 3 ppsa polegające na przyjęciu, że na gruncie niniejszej sprawy brak jest podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2015 r., z uwagi na niemożność przypisania powołanej decyzji cechy wykonalności, skutkiem czego była niezasadna odmowa wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji;
2. art. 61 § 3 w zw. z art. 135 ppsa polegające na przyjęciu, że decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z [...] stycznia 2015 r. nr [...], nie mieści się w granicach sprawy, skutkiem czego było niezasadne uznanie wniosku o wstrzymanie wykonania powołanej decyzji za niedopuszczalny i w konsekwencji - oddalenie.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy przez wstrzymanie wykonania decyzji z [...] lipca 2015 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] stycznia 2015 r. ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, i o zasadzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania zażaleniowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (art. 61 § 3 ppsa). Z przepisu tego wynika, że nawet gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków Sąd może – ale nie musi – wstrzymać wykonanie aktu lub czynności. Sąd w żadnym wypadku nie jest zobligowany z mocy prawa do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu.

Jakkolwiek ww. ustawa dopuszcza złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, w każdym przypadku wniesienia skargi do sądu, to przedmiotem wykonania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania, co nie dotyczy wszystkich aktów administracyjnych.

Przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2010 s. 192; Z. Kmieciak, glosa do postanowienia NSA z 23.1.1997 r., SA/Rz 1382/96, OSP 1998/3/54; Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2003/5/26; M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2015 s. 375-376, nb 2, 3). Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania.

Wstrzymanie wykonania dotyczyć może jedynie sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne (B. Dauter w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2013, uw. 7 do art. 61 i aprobowane przez Komentatora orzecznictwo i piśmiennictwo; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 224-225 uw. 5). Do wykonania nie kwalifikują się wszelkie akty odmowne (postanowienie NSA z: 6.12.2007 r., II GZ 190/07; 23.7.2009 r., II FZ 282/09; 25.3.1998 r., II SA 4730/97, ONSA 1999/1/23, aprobowane przez T. Wosia w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 485-491 uw. 3-7; postanowienie NSA z 17.7.2006 r.- I FZ 281/06 z aprobującą glosą A. Skoczylasa - OSP 2007/6/76).

Co do zasady, cechy wykonalności polegającej na możliwości spowodowania lub doprowadzenia do stanu rzeczy zgodnego z rozstrzygnięciem, nie mają decyzje odmowne, czy też decyzje umarzające postępowanie.

W niniejszej sprawie słusznie Sąd I instancji ocenił, że nie zachodziły podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, umarzającej postępowanie odwoławcze od decyzji organu I instancji o ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu o pow. 798 m². Nie można mówić o wykonaniu decyzji umarzającej postępowanie, ponieważ nie ma ona przedmiotu wykonania (węzła praw i obowiązków, który mógłby podlegać wykonaniu). Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może dotyczyć tylko takich z nich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (T Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2012 s. 485-491 uw. 3-7).

Słusznie zatem Sąd I instancji wskazał, że instytucja unormowana art. 61 § 3 ppsa dotyczy tylko takich sytuacji, gdy akt organu administracyjnego nakłada na stronę określone obowiązki i kiedy wykonanie rozstrzygnięcia organu może spowodować wystąpienie po stronie skarżącego znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki zastosowania ochrony tymczasowej, o jakiej mowa w art. 61 § 3 ppsa.

Odnosząc się do drugiego zarzutu zażalenia wskazać należy, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia tej kwestii ma ustalenie zakresu znaczenia sformułowania "w granicach sprawy", użytego w art. 135 ppsa. Należy przyjąć, że ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym i jej tożsamość wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw - prawnej i faktycznej. Sąd I instancji słusznie przyjął, że takie rozumienie sprawy administracyjnej, nie umożliwia wstrzymania wykonania decyzji o ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego, w sytuacji gdy przedmiotem decyzji wydanej przez organ odwoławczy jest umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na brak przymiotu strony postępowania osoby składającej odwołanie. W zaskarżonej decyzji organ nie badał kwestii ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, poprzestając na ocenie ewentualnych przeszkód o charakterze podmiotowym, co w każdym przypadku musi nastąpić, zanim organ przejdzie do merytorycznego rozpoznania zasadności odwołania. Brak jest zatem tożsamości spraw w znaczeniu materialnym, w związku z czym decyzja z [...] stycznia 2015 r. nie mogła być przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania w przedmiotowym postępowaniu. Przyjęcie koncepcji dopuszczalności zbadania przez sąd administracyjny zarzutów strony skarżącej dotyczących decyzji organu I instancji, rozstrzygającej sprawę "materialną", byłoby w istocie równoznaczne z zaakceptowaniem obejścia rygorów prawnych wynikających z art. 52 ppsa, statuujących konieczność wyczerpania toku instancji przed wniesieniem skargi.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 ppsa orzekł, jak w sentencji postanowienia.