Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt II SO/Wa 15/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt 1 wymierzył Wójtowi Gminy [..] grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych w sprawie z wniosku W.S. o wymierzenie grzywny Wójtowi Gminy [..] za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi, odpowiedzi na skargę i akt administracyjnych w sprawie ze skargi W.S. na bezczynność Wójta Gminy [..] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 19 marca 2015 r., oraz w pkt 2 zasądził na rzecz W.S. od Wójta Gminy [..] kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że 14 września 2015 r. W.S. złożył w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie wniosek o wymierzenie Wójtowi Gminy [..] grzywny za nieprzekazanie skargi z dnia 2 lipca 2015 r. wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. Wnioskodawca podniósł, że wprawdzie Wójt 10 lipca 2015 r. przekazał do Sądu skargę (zarejestrowaną pod sygn. akt II SAB/Wa 807/15), nie dołączył jednak do niej akt sprawy, co spowodowało niczym nieuzasadnioną przewlekłość postępowania i uniemożliwiło rozpoznanie sprawy bez zbędnej zwłoki.
W odpowiedzi na wniosek organ wniósł o jego oddalenie z uwagi na przekazanie skargi do Sądu w terminie, ponieważ skarga wpłynęła do organu 3 lipca 2015 r. a do Sądu 13 lipca 2015 r.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, iż skarga na bezczynność organu w przedmiocie wniosku z dnia 19 marca 2015 r. wpłynęła do organu 3 lipca 2015 r., a więc termin przekazania jej do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy upłynął 20 lipca 2015 r.
Dalej Sąd wyjaśnił, że ostatni dzień terminu do spełnienia obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. wypadł 18 lipca 2015 r., czyli w sobotę. Zgodnie zaś z treścią art. 83 § 2 P.p.s.a. jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub po dniach wolnych od pracy. Wobec tego za ostateczny termin do przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy należy uznać 20 lipca 2015 r.
Skarga wraz z odpowiedzią na skargę została oddana w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe (co jest równoznaczne z wniesieniem do Sądu) 10 lipca 2015 r., a więc w terminie ustawowym. Natomiast wszystkie dokumenty stanowiące akta sprawy zostały złożone w Sądzie dopiero po dwukrotnym wezwaniu przez Sąd do uzupełnienia tego uchybienia oraz z przekroczeniem terminów wyznaczonych przez Sąd.
Sąd I instancji podkreślił, że wymierzenie grzywny w niniejszej sprawie ma zatem przede wszystkim charakter dyscyplinujący, co jest zgodne także z ratio legis uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, w której tak ustalono terminy postępowania w sprawach prawa dostępu do informacji publicznej oraz jego ochrony sądowej, aby jej udzielenie, odmowa, czy też kontrola sądowa następowała stosunkowo szybko, a tym samym, aby utrzymany był jej prawno-podmiotowy, gwarancyjny charakter.
Wobec powyższego Sąd I instancji uznał wniosek W.S. za uzasadniony i wymierzył grzywnę w wysokości 500 zł. Sąd I instancji dodał, że wziął pod uwagę zarówno okoliczność przekazania skargi i odpowiedzi na skargę w terminie ustawowym, jak i nadesłanie żądanych przez Sąd dokumentów z przekroczeniem terminów do ich złożenia.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Wójt Gminy [..], zaskarżając je w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego tj.
- art. 55 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 P.p.s.a. polegające na mylnym przyjęciu, iż do wymierzenia grzywny wystarcza niewykonanie w terminie obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 P.p.s.a.;
- art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez przekroczenie przez Sąd I instancji granic rozpatrywanej sprawy i zarzutów zakreślonych w skardze na bezczynność oraz wniosku o wymierzenie grzywny, w sytuacji gdy granice rozpoznania skargi przez Sąd ograniczają się tylko do tego stosunku administracyjnego, który jest objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia bądź czynności;
- art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie w rozstrzygnięciu istotnych okoliczności mających wpływ na wynik sprawy, które wielokrotnie były sygnalizowane Sądowi, umożliwiających dokonanie właściwej oceny przez Sąd terminowości przesłania odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy i skargą, a w szczególności niezawinionego paraliżu organizacyjnego Urzędu Gminy w [..]spowodowanego nadużywaniem prawa do informacji publicznej przez skarżącego.
W konkluzji zażalenia wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o zmianę zaskarżonego postanowienia w zakresie pkt 1 i zasądzenie grzywny w minimalnej dopuszczalnej kwocie 100 zł.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zażalenie zasługiwało na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w nim zarzuty okazały się zasadne.
Zgodnie z art. 54 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. (powoływana jako: P.p.s.a.), organ zobligowany jest przekazać skargę wniesioną za jego pośrednictwem do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia.
Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, mając na uwadze charakter prawa dostępu do informacji publicznej jako publicznego prawa podmiotowego wynikającego z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ustawodawca w art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.(powoływana jako: u.d.i.p.) zwiększył gwarancje procesowe nadania biegu sprawie i skrócił przewidziany w art. 54 § 2 P.p.s.a. termin do 15 dni. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd, iż wskazany w tym przepisie piętnastodniowy termin obowiązuje również w przypadku skargi na niewykonanie wyroku. Skarga ta stanowi środek procesowy służący zwalczaniu bezczynności organu który, pomimo wyroku Sądu, uchyla się od wykonania ciążącego na nim obowiązku. Jeżeli więc, tak, jak w rozpatrywanej sprawie, obowiązek organu sprowadza się do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, kontrola działania organu odbywać powinna się w trybie przyspieszonym – z uwzględnieniem terminów, o których mowa w art. 21 u.d.i.p.
Stosownie do art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie nieprzekaznia przez organ skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na nią w przepisanym terminie, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Grzywna jest wymierzana przez sąd w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Ustawodawca w cytowanym przepisie wspomina o niezachowaniu warunków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a., biorąc jednak pod uwagę, że zgodnie z art. 21 u.d.i.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwzględnieniem wskazanych w tym przepisie różnic, należy przyjąć, iż nieprzekazanie skargi wraz z aktami oraz odpowiedzią na skargę przez organ w sprawie o udostępnienie informacji publicznej – a tym samym dotyczącej także jego bezczynności w tym zakresie – w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, może również skutkować zaistnieniem określonej sankcji w postaci wymierzenia temu organowi grzywny.
Podkreślenia jednak wymaga, iż art. 55 § 1 P.p.s.a. nie obliguje Sądu do wymierzenia organowi grzywny w razie spełnienia wskazanych w nim przesłanek, a jedynie wprowadza fakultatywnie możliwość jej orzeczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny prezentował już stanowisko, że użycie w powołanym przepisie wyrazu "może" nakazuje przyjąć, iż sąd, wobec stwierdzenia uchybienia terminu do dokonania czynności określonej w art. 54 § 2 P.p.s.a. lub innych przepisach szczególnych, nie będzie kierować się automatyzmem w wymierzeniu grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. Istnieją bowiem sytuacje (np. błędne pouczenie przez sąd organu o terminie przekazania skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy, czy też przesłanie przez skarżącego tuż przed upływem terminu, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. pisma uzupełniającego skargę, co wiązałoby się z koniecznością dodatkowego uzupełnienia przez organ odpowiedzi na nią, czy zgromadzenia dodatkowych dokumentów niezbędnych do rozpoznania sprawy lub też wynikałoby z działania podmiotu trzeciego, za którego zachowanie organ zobligowany do dokonania tej czynności nie może ponosić odpowiedzialności), w których organ, pomimo ewidentnego opóźnienia w przekazaniu skargi, odpowiedzi na nią i akt sprawy, nie może ponosić tego rodzaju materialnej odpowiedzialności (zob.: postanowienie z dnia 2 lipca 2013 r. sygn. akt I OZ 534/13). Nie można więc wykluczać a priori istnienia okoliczności szczególnych, które przemawiać będą za oddaleniem wniosku o wymierzenie grzywny pomimo stwierdzonego uchybienia terminowi bądź będą miały znaczenie przy określeniu wysokości wymierzanej grzywny.
W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że organ przekazał do Sądu skargę wraz z odpowiedzią na skargę w ustawowym terminie. Natomiast wszystkie dokumenty stanowiące akta sprawy zostały złożone w Sądzie dopiero po dwukrotnym wezwaniu do uzupełnienia tego uchybienia oraz z przekroczeniem terminów wyznaczonych przez Sąd. Słusznie więc Sąd I instancji przyjął, iż zaistniały podstawy do wymierzenia organowi grzywny w sprawie ze skargi W.S. na bezczynność Wójta Gminy [..], jednak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wysokość orzeczonej przez ten Sąd grzywny jest nieadekwatna do stopnia zawinienia organu.
Należy mieć na uwadze, że orzeczenie sądu o wymierzeniu grzywny ma charakter uznaniowy. Oznacza, to że Sąd może, ale nie musi stosować przedmiotowych sankcji. Rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny Sąd winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc na jakim etapie postępowania sądowego w sprawie głównej został złożony wniosek, jaka jest motywacja skarżącego, jak duże było przekroczenie terminu, jakie były przyczyny niedopełnienia obowiązku przez organ itp. Sąd może oddalić wniosek, gdy niezachowanie terminu było usprawiedliwione okolicznościami konkretnej sprawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 11 maja 2011 r., II GZ 225/11, w sprawie dotyczącej wymierzenia organowi grzywny zasadnicze znaczenie ma wnikliwe i wszechstronne wyjaśnienie wszystkich okoliczności związanych z przekazywaniem przez organ sądowi skargi wraz z aktami sprawy oraz przyczyn złożenia wniosku przez skarżącego.
W rozpoznawanej sprawie pomimo, że Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że organ uchybił terminowi, wynikającemu z art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., to jednak biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, związane z bardzo dużą ilością pism kierowanych przez skarżącego do organu należało przyjąć, że opóźnienie w przekazaniu przez ten organ kompletnych akt sprawy do Sądu było usprawiedliwione. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu znana jest olbrzymia liczba wniosków, skarg i zażaleń składanych przez skarżącego do organu, a także liczba skarg kierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a następnie zażaleń i skarg kasacyjnych od wydawanych przez ten Sąd orzeczeń. Powoduje to sytuację w której skarżący nadużywa przysługujących mu uprawnień, a taki stan rzeczy nie może być sankcjonowany przez Sąd. Okoliczności podnoszone przez organ, związane z wykorzystywaniem przez skarżącego przepisów powszechnie obowiązującego prawa do paraliżowania pracy urzędu bezspornie mogły spowodować opóźnienie w przekazaniu akt do Sądu I instancji, dlatego wysokość orzeczonej grzywny została zmieniona do wysokości adekwatnej do stopnia zawinienia organu w niewykonaniu obowiązku o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, uznając co do zasady prawidłowość zaskarżonego postanowienia z uwagi na okoliczności niniejszej sprawy obniżył kwotę grzywny wymierzonej organowi do kwoty 100 złotych.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 54 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. Natomiast na podstawie art. 184 w związku z art. 197 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu zażalenia Wójta Gminy [..] w pozostałym zakresie.