Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Rz 9/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi K. K. na bezczynność Starosty Powiatu Mieleckiego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Starosty Powiatu Mieleckiego do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 14 sierpnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej oraz w zakresie wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej (pkt I); stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej (pkt II); stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III) oraz zasądził od Starosty Powiatu Mieleckiego na rzecz skarżącego K. K. kwotę 148 zł (słownie: sto czterdzieści osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt IV).
W uzasadnieniu wyroku, w części odnoszącej się do jego punktu IV wyroku Sąd podał, że o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 206 P.p.s.a. Na zasądzone koszty w łącznej wysokości 148 zł składa się: wpis od skargi – 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika - 48 zł, odpowiadające 1/10 stanowiącej punkt odniesienia stawki minimalnej określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).
Powołując się na treść art. 206 P.p.s.a., Sąd wskazał, że przepis ten dopuszcza możliwość tzw. miarkowania przy zasądzaniu zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego. Sąd stosuje art. 206 P.p.s.a. z urzędu, według oceny okoliczności sprawy. Zdaniem Sądu, bezsprzecznie fakt wniesienia skargi przyczynił się do ujawnienia treści wniosku o udzielenie informacji publicznej oraz do jej udzielenia, jednak jej treść w głównej mierze ograniczała się do przytoczenia żądań skarżącego, którym pod względem objętości tekstu wręcz ustępowało krótkie, "hasłowe" uzasadnienie. W tej sytuacji, Sąd wziął pod uwagę, że Starosta nie kwestionował swojego obowiązku udzielenia informacji publicznej i udzielił jej po uzyskaniu wiedzy o wniosku. Sąd odnotował, że z analizy wewnętrznych systemów informatycznych do obsługi spraw sądowych (OSO i CBOIS), zarówno do WSA w Rzeszowie jak i do innych wojewódzkich sądów administracyjnych w całym kraju wpłynęły liczne, tożsame skargi K. K. sporządzone przez tego samego pełnomocnika, oparte na takich samych okolicznościach i żądaniach, tj. dotyczące bezczynności starostów powiatowych w przedmiocie udzielenia informacji publicznej dotyczącej ilości wniosków o jej udzielenie za ostatnie kilka lat (na dzień wyrokowania w niniejszej sprawie, w WSA w Rzeszowie zapadły 2 wyroki w tym zakresie, zaś w innych sądach ok. 40). Analiza treści tych orzeczeń wskazuje na szablonowe, masowe oraz skoncentrowane w czasie działania co do kierowanych wniosków i skarg. Tym samym, charakter niniejszej sprawy oraz wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia powinny mieć wpływ na wysokość zasądzanych skarżącemu od organu kosztów postępowania, w tym przede wszystkim kosztów zastępstwa procesowego, nawet jeżeli pełnomocnik skarżącego wnioskował o ich przyznanie wedle "norm przepisanych", tj. stawek minimalnych.
W ocenie Sądu, rozpoznawana sprawa nie była obszerna i nie miała skomplikowanego charakteru, a podjęte w niej przez pełnomocnika skarżącego czynności - względem innych prowadzonych przez niego w tym samym przedmiocie - miały typowo powtarzalny charakter. Wysokość żądanych kosztów zastępstwa procesowego i ich nieadekwatność do związanego ze sprawą nakładu pracy niezbędnego do udzielenia żądanych informacji w okolicznościach sprawy nasuwało wręcz wątpliwości, czy celem wniosku jest faktycznie uzyskanie wnioskowanej informacji publicznej, czy też stanowi to jedynie pretekst do osiągnięcia innego rezultatu, tj. uzyskania dodatkowych dochodów z podlegających zasądzeniu w przypadku bezczynności kosztów, tym bardziej, że jak wynika z treści pełnomocnictwa oraz skargi, pełnomocnik jest synem skarżącego i obydwaj zamieszkują pod tym samym adresem. Jest to również zastanawiające o tyle, że wobec nie budzącego wątpliwości upływu terminu do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej w dniu 29 sierpnia 2016 r., do wniesienia skargi na zaistniałą w tym przedmiocie bezczynność doszło dopiero 5 grudnia 2016 r., co samo w sobie wskazuje, że jej uzyskanie nie było traktowane przez skarżącego priorytetowo.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że aspekt finansowy towarzyszący składanym skargom na bezczynność nie może wysuwać się na pierwszy plan względem samego pozyskania dochodzonej informacji publicznej, gdyż nie taki jest cel uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takie działanie pełnomocnika może również nasuwać wątpliwości co do zgodności z zasadami etyki wykonywania zawodu radcy prawnego.
Oceniając w związku z tym nakład pracy pełnomocnika związany z prowadzeniem niniejszej sprawy jako minimalny, za uzasadnione Sąd uznał zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w adekwatnej do tego wysokości, którą Sąd stosownie do powyższego ocenił na 1/10 stawki minimalnej.
Zażalenie na powyższy pkt IV wyroku w zakresie zwrotu kosztów postępowania wniósł K. K., reprezentowany przez radcę prawnego. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- art. 200 P.p.s.a., art. 201 § 1 P.p.s.a., art. 206 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c, § 15 ust. 1-3 oraz § 16 zd. 2 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych - poprzez zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw - kosztów wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym - w wysokości stanowiącej 1/10 stawki minimalnej, podczas gdy w przedmiotowej sprawie, jako niewymagającej przeprowadzania rozprawy, właściwe było zasądzenie zwrotu kosztów wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym w wysokości stawki minimalnej;
ewentualnie:
- art. 200 P.p.s.a., art. 201 § 1 P.p.s.a., art. 206 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. - poprzez zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw - kosztów wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym - w wysokości stanowiącej 1/10 stawki minimalnej, bez dokładnego uzasadnienia, jakiż to "uzasadniony przypadek" zachodzi w przedmiotowej sprawie i uzasadnia tak drastyczne miarkowanie zwrotu kosztów.
Skarżący wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Rz 9/17 w części, to jest w zakresie punktu IV i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez zasądzenie od Starosty Powiatu Mieleckiego na rzecz K. K. kwoty 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 199 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej P.p.s.a., strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zgodnie z art. 200 P.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zwrot kosztów przysługuje także skarżącemu od organu w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 P.p.s.a. (stosownie do art. 201 § 1 P.p.s.a.). Przepis art. 205 § 2 P.p.s.a. za jeden z elementów niezbędnych kosztów postępowania uważa wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (adwokata lub radcy prawnego), jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach.
Wyjątek od powyższego wskazany jest w art. 206 P.p.s.a., który wyraża zasadę miarkowania (stosunkowego rozdzielania) kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z jego treścią, Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Z powyższego wynika, że stosowanie art. 206 P.p.s.a. ustawodawca pozostawił do uznania sądu i uzależnił od wykazania zaistnienia uzasadnionego przypadku. Zastosowanie przez sąd tego przepisu nie może być zatem postrzegane jako naruszenie art. 205 § 2 P.p.s.a., o ile sąd wskaże i uzasadni, że w konkretnej sprawie można mówić o "uzasadnionym przypadku" w rozumieniu art. 206 P.p.s.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznanie, że zaistniał uzasadniony przypadek pozwalający na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, nie jest uzależnione wyłącznie od tego, czy doszło do częściowego uwzględnienia skargi. Ustalenie, czy w sprawie zachodzi uzasadniony przypadek, zależy od swobodnej oceny sądu. Orzekając o kosztach na podstawie art. 206 P.p.s.a., warunkiem prawidłowego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji instytucji z w/w przepisu jest wyjaśnienie podstawy jego zastosowania, wskazanie dlaczego Sąd uznał, że zachodzi przypadek uzasadniający zasądzenie jedynie części kosztów. Podkreślić należy, że wprawdzie treść art. 206 P.p.s.a. pozwala na stwierdzenie, że intencją ustawodawcy było pozostawienie do uznania sądu, czy ma zastosować ten przepis oraz w jakiej części należy odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej w przypadku uwzględnienia jej skargi, jednak w razie miarkowania tych kosztów obowiązkiem sądu jest precyzyjne uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia (por. postanowienie NSA z dnia 21 lutego 2011 r., sygn. akt II FZ 8/11, CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Naczelny Sąd Administracyjny, aprobując orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2017 r. w zakresie miarkowania zwrotu kosztów postępowania sądowego uznał, że uzasadnienie Sądu pierwszej instancji powyższe wymogi spełnia, gdyż wyjaśniono dlaczego zastosowano tę instytucję. Z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynika, że Sąd pierwszej instancji miał na uwadze przesłanki, które miały wpływ na ustalenie wynagrodzenia pełnomocnika.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zasądzając zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie niższej niż przewidziane w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.), prawidłowo zwrócił uwagę na nieskomplikowany charakter sprawy oraz wkład pracy pełnomocnika skarżącego. Aktywność radcy prawnego w niniejszej sprawie sprowadzała się bowiem w istocie do napisania skargi oraz pisma w sprawie, zawierającego replikę na odpowiedź Starosty Mieleckiego na skargę oraz cofnięcie skargi. Czynności te, z uwagi na nieskomplikowaną materię sprawy, nie wymagały zatem szczególnego nakładu pracy. Nie bez znaczenia pozostaje także okoliczność, że skarżący – reprezentowany każdorazowo przez radcę prawnego Adama K. – wniósł do wojewódzkich sądów administracyjnych szereg zbliżonych do siebie skarg na bezczynność organów w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, które oparte są na tożsamych żądaniach. W takiej sytuacji – wbrew argumentacji podniesionej w zażaleniu miarkowanie wysokości kosztów zastępstwa procesowego dokonane przez Sąd pierwszej instancji uznać należy w tym zakresie za prawidłowe, mieszczące się w graniach uznania.
Wskazać można, że pogląd dotyczący miarkowania wysokości kosztów zastępstwa procesowego jest ugruntowany w orzecznictwie (por. postanowienia NSA: z dnia 7 czerwca 2016 r., sygn. akt I OZ 544/16, z dnia 1 lipca 2016 r., sygn. akt II GZ 668/16, z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OZ 709/16 oraz z dnia 14 lipca 2016 r., sygn. akt I OZ 686/16, CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.