Uzasadnienie
Pismem z 13 kwietnia 2017 r. [...] (dalej skarżący) zwrócił się o nałożenie grzywny na Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] z powodu przekroczenia terminu na przekazanie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Skarżący podał, że 22 grudnia 2016 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2016 r., nr [...] 31 marca 2017 r., a więc 3 miesiące po wysłaniu skargi do SKO, otrzymał z WSA zawiadomienie o wyznaczeniu terminu rozprawy. W zawiadomieniu znajdowało się pismo SKO do WSA datowane na 30 stycznia 2017 r.
Skarżący wskazała, że skarga została odebrana przez SKO 27 grudnia 2016 r. Termin na przekazanie skargi upłynął 27 stycznia 2017 r. Natomiast pismo SKO do WSA, w którym przekazywane są akta sprawy datowane jest na 30 stycznia 2017 r. Zdaniem skarżącego przekroczenie terminu przez organ nie budziło wątpliwości i nie było przypadkiem. Takie działanie należy poczytywać jako wywarcie presji na Sąd, celem oddalenia skargi.
Nadto Skarżący podniósł, że 22 grudnia 2016 r., wysłał do SKO kilka pism. W jednym z nich zaznaczył, że Kolegium prowadzi postępowanie w sposób nieprawidłowy. W ocenie skarżącego od 3 miesięcy organ odmawia merytorycznego zbadania decyzji i postanowienia Wójta Gminy. SKO w odpowiedzi z 13 stycznia 2017 r. wszczęło z urzędu postępowanie ws. stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy [...] dotyczącego podziału dwóch działek - jednej będącej własnością prywatną i drugiej będącej własnością Gminy. Termin wydania decyzji wyznaczono na 31 stycznia 2017 r. Kolegium nie chciało przekazać skargi czekając aż rozpatrzy merytorycznie sprawę postanowienia Wójta. Pismem z 13 marca 2017 r. SKO poinformowało, iż postanowieniem z [...] stycznia 2017r., nr [...] stwierdziło brak podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy [...] nr [...] z [...] maja 2016r.
Skarżący wskazał, że uznanie przez organ, iż postanowienie Wójta jest wolne od wad kwalifikowanych stanowiło podstawę do przyjęcia, że również późniejsza decyzja jest prawidłowa. Nadto skarżący podniósł, że pismo z 30 stycznia 2017 r. ma na celu wprowadzenie Sądu w błąd co do daty wydania decyzji. W piśmie tym zostało przedstawione, że decyzja została wydana 6 stycznia 2017 r. a nie 6 grudnia 2016 r.
Skarżący wyjaśnił, że postanowienie o pozytywnym podziale, a później decyzja o zatwierdzeniu tego podziału działki nr [...] została sporządzona przez pracownika Gminy, który powinien zostać wyłączony na podstawie art. 24 § 1 pkt 7 K.p.a. W postępowaniu ws. podziału działki będącej własnością Gminy, Wójt występował w podwójnej roli - zgodnie z art. 96 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 1997, Nr 115, poz. 741 ze zm.) zwanej dalej "u.g.n." był organem właściwym to wydania postanowienia i decyzji ws. podziału, oraz organem właściwym do sprawowania zarządu majątkiem gminy na podstawie art. 30 i art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 1990, Nr 16, poz. 95 ze zm.) Powyższe w ocenie skarżącego wskazuje na konflikt interesów pomiędzy sprawami rozstrzyganymi przez ten sam organ.
W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o niewymierzanie grzywny. Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie nie doszło do przewlekania postępowania sądowoadministracyjnego. Nie miało miejsca zaniechanie przekazania Sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy ani zwłoka w dochowaniu tych czynności. Kierowane wobec SKO przez skarżącego zarzuty są bezpodstawne. Kolegium wskazało, że [...] grudnia 2016 r. wpłynęły dwie sprawy z wniosku skarżącego: skarga na decyzję SKO z [...] grudnia 2016r. Nr [...] oraz wniosek o zbadanie przez Kolegium zgodności z prawem postanowienia Wójta Gminy [...] z [...] maja 2016 r. opiniującego pozytywnie wstępny projekt, dokonywanego z urzędu podziału nieruchomości w obrębie Gminy [...].
Mając na uwadze potrzebę przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę oraz akt sprawy do Sądu, [...] grudnia 2016 r. Kolegium wystąpiło do Wójta Gminy [...] o przekazanie akt sprawy. Akta zostały zwrócone organowi I instancji wraz z ostateczną decyzją z [...] grudnia 2016 r. Akta sprawy wpłynęły do Kolegium po 13 dniach, tj. 9 stycznia 2017 r. Kolegium wskazało, że prowadziło już wcześniej postępowanie "nieważnościowe" z wniosku skarżącego dotyczące ww. postanowienia Wójta Gminy [...] z [...] maja 2016 r. Postanowieniem z [...] września 2016 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia. Kolegium 13 stycznia 2017 r., niezwłocznie po przekazaniu akt przez organ I instancji, wszczęło postępowanie w sprawie zbadania zgodności z prawem postanowienia Wójta Gminy [...]. Postępowanie to zostało zakończone 27 stycznia 2017 r. postanowieniem stwierdzającym brak podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności ww. postanowienia Wójta Gminy [...].
Rozstrzygnięcie wniosku skarżącego (w przedmiocie postanowienia opiniującego podział) miało istotne znaczenie dla decyzji Kolegium z 6 grudnia 2016 r. rozstrzygającej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Postanowienie opiniujące projekt podziału nieruchomości poprzedza bowiem wydanie decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Akta ww. postępowania zostały dołączone do przesłanej do WSA odpowiedzi na skargę. Kolegium wskazało, że razem ze skargą, skarżący 27 grudnia 2016 r. złożył dodatkowy wniosek o uwzględnienie skargi w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. W wniosku tym przedłożył dodatkowe argumenty, które Kolegium musiało rozważyć. Organ podniósł, iż 28 i 29 stycznia 2017 r. były dniami wolnymi od pracy (sobota i niedziela).
Ponadto wskazał, że postępowanie przed WSA w Szczecinie zostało zakończone wyrokiem z 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 140/17, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z [...] grudnia 2016 r. Organ zwrócił uwagę, że wniosek o nałożenie grzywny został złożony po wyznaczeniu terminu rozprawy. Wskazał, iż błąd w piśmie z 30 stycznia 2017 r. nie może być uznawany za próbę wywarcia presji na Sąd lecz winno być traktowane jako oczywista omyłka pisarska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z 24 maja 2017 r., oddalił wniosek.
W ocenie Sądu okoliczność, która została podniesiona przez Kolegium, że postępowanie w sprawie wszczętej skargą, której dotyczy przedmiotowy wniosek zostało już zakończone wyrokiem z 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 140/17 nie czyniło orzekania w sprawie wniosku bezprzedmiotowym. Na uwzględnienie nie zasługiwał argument Kolegium, że "wniosek o nałożenie grzywny został złożony już nawet po wyznaczeniu terminu rozprawy".
Sąd wskazał, że skarga z 22 grudnia 2016 r. została nadana pocztą do WSA w Szczecinie, za pośrednictwem SKO w [...] [...] grudnia 2016 r. SKO w [...] pokwitowało odbiór skargi 27 grudnia 2016 r. Termin na przekazanie skargi i odpowiedzi na skargę oraz kompletu dokumentów upłynął 26 stycznia 2017 r. Sprawa została przesłana do Sądu 31 stycznia 2017 r. Kolegium dopuściło się zatem zwłoki w przekazaniu skargi wraz z aktami do Sądu w wymiarze pięciu dni.
Powyższy fakt opóźnienia – zdaniem Sądu - oznaczał zaistnienie materialnoprawnej przesłanki do wymierzenia grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a. W niniejszej sprawie zaistniały jednak okoliczności, które uzasadniały odstąpienie od wymierzenia grzywny. Za okoliczności takie należało uznać, iż uchybienie terminu do przekazania skargi wynosiło tylko pięć dni. Nadto organ nie mógł dochować terminu do przekazania akt sprawy do WSA, bowiem w międzyczasie rozpoznawał kolejny wniosek skarżącego w sprawie podziału nieruchomości na podstawie wspólnych akt.
Sąd podkreślił, że nie dopatrzył się jakiegokolwiek celowego działania organu w przekroczeniu terminu z art. 54 § 2 P.p.s.a., a twierdzenia skarżącego jakoby zwłoka w przekazaniu sprawy do rozpoznania Sądowi miała na celu wywarcie wpływu na końcowe rozstrzygnięcie sprawy niezasługiwały na uwzględnienie.
Sąd zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie nastąpił zbieg spraw do rozpoznania. Organ jednocześnie rozpoznawał skargę na decyzję z [...] grudnia 2016 r. umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki i wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia opiniującego, wydanego w ramach tej sprawy o podział nieruchomości. Dla rozpoznania obu spraw niezbędne były akta Wójta Gminy [...], które organ uzyskał 9 stycznia 2017 r. i wówczas przystąpił do rozpoznawania spraw skarżącego. Organ w pierwszej kolejności rozpoznał sprawę dotyczącą postanowienia Wójta Gminy [...] opiniującego projekt podziału nieruchomości z 23 maja 2016 r. Rozstrzygnięcie w tej sprawie miało znaczenie dla drugiej sprawy dot. stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości (decyzja z 20 lipca 2016 r.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm) dalej "P.p.s.a.", skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2 P.p.s.a.).
W myśl zaś art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Ratio legis komentowanej normy jest zabezpieczenie sfery praw i interesów skarżącego przed dezorganizowaniem postępowania sądowoadministracyjnego przez organ administracji publicznej (zob. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2013, s. 328, 331).
Przewidziany w art. 54 § 2 P.p.s.a. obowiązek terminowego przekazania sądowi skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę ma charakter bezwzględny. Chodzi tu przy tym o przekazanie wszystkich akt sprawy, koniecznych wszak do jej rozpoznania, a więc kompletnych, uporządkowanych, ponumerowanych, opisanych, odpowiednio połączonych. Niepełne, choćby w niewielkiej części, niewykonanie dyspozycji wskazanego przepisu pozostaje naruszeniem obowiązku z niego wynikającego, uzasadniającym wymierzenie grzywny (por. W. Sawczyn, Środki dyscyplinowania administracji publicznej w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2010, s. 207; M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, jw., s. 328).
W konsekwencji organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, musi w taki sposób wykonać nałożony na niego obowiązek przekazania powyższych dokumentów sądowi administracyjnemu, aby w sytuacji, gdy skarżący skorzysta z przyznanego mu na mocy art. 55 § 1 P.p.s.a. uprawnienia, móc skutecznie udowodnić dochowanie ustawowego terminu i wypełnienie dyspozycji art. 54 § 2 P.p.s.a.
Nie ma przy tym na wskazanym – wstępnym – etapie znaczenia, czy podmiot, którego akt, czynność, bezczynność lub przewlekłość są skarżone, jest istotnie organem administracji, chociażby w znaczeniu funkcjonalnym. Każdy bowiem podmiot, oznaczony w skardze jako organ administracji, za pomocą którego jest ona wnoszona, jest obowiązany do przekazania skargi właściwemu wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 19 listopada 2007 r., sygn. akt II SO/Gd 5/07, glosa P. Szkudlarka, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2010, nr 1, s. 79-80; W. Sawczyna, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2009, nr 7-8, s. 546-548; postanowienie z 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OZ 698/13,). Dopiero sąd administracyjny jest uprawniony do oceny, czy dany podmiot jest ciałem mogącym być stroną postępowania przed sądem administracyjnym, a więc, aby ją przeprowadzić, musi posiadać wszystkie akta sprawy.
Grzywna, o której mowa we wskazanym przepisie, ma charakter mieszany: dyscyplinująco–restrykcyjno–prewencyjny. Jest to zatem środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 1 P.p.s.a., jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w tym przepisie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1024/06). Zabezpiecza ona konstytucyjne prawo jednostki do rozpoznania jej sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), do czego konieczne jest otrzymanie przez sąd skargi wraz z wszystkimi, uporządkowanymi aktami sprawy. Godzi się wreszcie zauważyć, że instytucja wymierzenia grzywny, uregulowana w art. 55 § 1 P.p.s.a., służy ochronie jednej z naczelnych zasad postępowania sądowoadministracyjnego – wyrażonej w art. 7 P.p.s.a.– zasady szybkości postępowania przed sądem administracyjnym.
Ponadto służy zapewnieniu równości stron postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż organ nie powinien korzystać z tego, że dzięki dopuszczeniu się zwłoki ma więcej czasu na sporządzenie odpowiedzi na skargę.
Podkreślić trzeba, że fakt przekazania przez organ skargi, wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy, w żadnym wypadku nie czyni orzekania w przedmiocie wymierzenia grzywny bezprzedmiotowym, toteż postępowanie nie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 §1 pkt 3 P.p.s.a. (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 3/09; D. Onyśk, Problemy z dyscyplinującym wymierzaniem grzywny organowi przez sądy administracyjne, "Przegląd Prawa Publicznego" 2009, nr 10, s. 73-78). Nie zmienia on bowiem zaistniałego (lub nie) uchybienia terminowi ustanowionemu w art. 54 § 2 P.p.s.a.. Zdarzenie to sąd bierze jednak pod uwagę miarkując wysokość grzywny.
Należy jednak zauważyć, że stosownie do treści art. 55 § 1 P.p.s.a., "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny, co oznacza, że wymierzenie grzywny pozostawione zostało uznaniu sądu, który rozstrzygając w tej kwestii, powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (zob. T. Woś, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Warszawa 2011, s. 381). Dostrzec dodatkowo należy, że sąd administracyjny – rozważając zasadność grzywny i miarkując jej wysokość – może brać pod uwagę takie okoliczności, jak m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów; a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 P.p.s.a., a więc, czy grzywna spełni wymogi sprawiedliwości naprawczej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie wymierzył grzywny, mimo zaistnienia materialnoprawnej przesłanki do jej wymierzenia, o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a., uwzględniając zaistniałe w sprawie okoliczności.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie istotnie zaistniały okoliczności wyjątkowe, uzasadniające odstąpienie od wymierzenia grzywny.
Skarga do WSA w Szczecinie, za pośrednictwem SKO w [...], została nadana 22 grudnia 2016 r. SKO w [...] pokwitowało odbiór skargi 27 grudnia 2016 r. Termin na przekazanie skargi minął zatem 26 stycznia 2017 r. Organ przekazał skargę 31 stycznia 2017 r., a więc z pięciodniowym opóźnieniem.
Organ w odpowiedzi na skargę przedstawił jednak wiarygodne przyczyny, jakie legły u podstaw omawianego uchybienia. Wskazał, że uchybienie terminu nastąpiło z powodu zbiegu spraw, które należało rozpoznać. Organ zobligowany był zbadać, wobec wpływu skargi na decyzję z 6 grudnia 2016 r., sprawę stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki działając w trybie autokontroli i rozpoznać wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia opiniującego dokonany w sprawie podział nieruchomości. Dla rozpoznania obu spraw niezbędne były akta sprawy prowadzone przez Wójta Gminy [...]. Zbadanie sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości uzależnione było od rozpoznania sprawy dotyczącej postanowienia Wójta Gminy [...] opiniującego projekt podziału nieruchomości z [...] maja 2016 r. W związku z powyższym nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że organ świadomie nieprzekazywał akt do Sądu.
Podkreślić należy, że organ nie miał na celu przewlekania postępowania w czasie, lecz wnikliwie i dokładnie rozpoznać sprawy dotyczące skarżącego. Na uwzględnienie nie zasługuje także argument skarżącego jakoby czynności podejmowane przez organ miały na celu wywarcie wpływu na wyrok Sądu. Późniejsze przekazanie skargi do WSA nie wpływa w żaden sposób na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.
Mając na uwadze powyższe względy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne wymierzenie grzywny w sprawie i mając powyższe na względzie na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.