Uzasadnienie
Postanowieniem z 28 listopada 2011 r., II SO/Wa 57/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Prezesowi Rady Ministrów grzywnę w wysokości 3000 zł oraz zasądził na rzecz L. D. od Prezesa Rady Ministrów kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. L. D. wystąpił z wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie skargi z 27 czerwca 2011 r. w sprawie bezczynności tego organu w zakresie rozpoznania wniosku z 5 maja 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wskazał, że pismem z 27 czerwca 2011 r. L. D. wniósł do Prezesa Rady Ministrów pismo zatytułowane "Wezwanie", w którym wskazał, że składa skargę z uwagi na nierozpatrzenie jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Następnie, pismem z 26 lipca 2011 r., sprecyzowanym 28 sierpnia 2011 r., zwrócił się do sądu administracyjnego o wymierzenie grzywny Prezesowi Rady Ministrów za nieprzekazanie jego skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny organ podkreślił, że pismo z 27 czerwca 2011 r. nie było skargą do sądu administracyjnego, zwłaszcza, że skarżący nie wyraził takiej woli w piśmie z 11 lipca 2011 r. Dlatego też, pismo to zostało zakwalifikowane jako skarga w rozumieniu art. VIII k.p.a. i w tym trybie rozpatrzone.
Sąd pierwszej instancji podniósł że z treści art. 21 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) wynika obowiązek przekazania skargi, akt i odpowiedzi na skargę w terminie 15 dni od dnia otrzymania tej skargi. Jest to regulacja szczególna wobec art. 54 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a.
Uznając, że Prezes Rady Ministrów do dnia wydania postanowienia nie wypełnił ciążącego na nim obowiązku przekazania skargi złożonej 27 czerwca 2011 r. (data prezentaty wystawionej przez organ), stosownie do treści art. 55 § 1 p.p.s.a. grzywnę.
Sąd uznał, że wprawdzie pismo z 27 czerwca 2011 r. zostało zatytułowane "Wezwanie" a w piśmie z 11 lipca 2011 r. skarżący nie wskazał, że pismo to stanowi skargę do Sądu, to charakter tego pisma, w którym wnioskodawca zarzucił organowi, że nie rozpatrzył jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej i wskazał, że składa skargę i wzywa organ do przekazania akt prowadzonego postępowania administracyjnego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pozwala uznać że jest to skarga. Samo doprecyzowanie takiego żądania skarżącego, a następnie ocena dopuszczalności skargi jest już zadaniem Sądu.
Sąd orzekając o wysokości grzywny wziął pod uwagę szczególny przedmiot sprawy (dostęp do informacji publicznej) oraz związany z nim skrócony termin do wykonania ciążącego na organie obowiązku przekazania skargi. Nie bez znaczenia pozostał też w opinii tego Sądu rodzaj powołanych okoliczności wyjaśniających, dlaczego organ do dnia dzisiejszego nie przekazał skargi do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi.
W zażaleniu, Prezes Rady Ministrów zaskarżył w całości postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając 1) naruszenie art. 54 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że pismo z "5 maja 2010 r.", które wpłynęło do organu 20 maja 2011 r. stanowi skargę, skoro adresatem tego pisma jest organ;
- naruszenie art. 54 § 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, że do dnia wydania postanowienia organ nie wypełnił obowiązku przekazania akt wraz z odpowiedzią na skargę, podczas gdy zostały one przekazane Sądowi 21 października 2011 r., a więc w terminie zakreślonym przez Sąd pierwszej instancji (pismo z 7 października 2011 r. doręczone organowi 10 października 2011 r.);
- naruszenie art. 55 p.p.s.a. poprzez wymierzenie organowi grzywny w sytuacji, gdy pismo z "5 maja 2010" r. nie było skargą, a organ na skutek zawiadomienia o uznaniu przez Sąd tego pisma za inicjujące postępowanie sądowe wykonał obowiązek wynikający z art. 54 § 2 p.p.s.a. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia i oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny organowi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu podkreślono, że z samego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wynika, że charakter pisma z 5 maja 2011 r. nie był jednoznaczny. Z uwagi na inne sprawy z wniosku L. D., które były rozpoznawane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny organ wyprowadził wniosek, że jest to osoba prawidłowo stosująca przepisy procedury administracyjnej i sądowoadministracyjnej. Wezwany jednak do sprecyzowania pisma, w odpowiedzi przywołał jedynie przepisy p.p.s.a., co spowodowało potraktowanie pisma jako skargi w rozumieniu działu VIII k.p.a. i udzielenie odpowiedzi pismem z 28 lipca 2011 r. (k. 174 akt administracyjnych). Organ udzielił ponadto odpowiedzi na pismo z 11 lipca 2011 r. (k. 182 i 180 akt administracyjnych) pismem z 22 lipca 2011 r. (k. 184 akt administracyjnych). To wszystko nie pozwala uznać, że organ naruszył przepisy dotyczące przekazania skargi do Sądu.
W odpowiedzi na zażalenie, L. D. wniósł o jego oddalenie. Stwierdził, że informując Prezesa Rady Ministrów w piśmie z 27 czerwca 2011 r. o brzmieniu art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednocześnie za pośrednictwem tego organu wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ("w związku z powyższym składam skargę oraz wzywam p. Premiera do przekazania mojego wniosku wraz z odpowiedzią na wniosek oraz akt postępowania administracyjnego do WSA w Warszawie").
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie zasługiwało jedynie na częściowe uwzględnienie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pismo z 27 czerwca 2011 r. należało uznać za skargę i przekazać do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednakże przyjmując nawet konieczność doprecyzowania tego pisma, skierowane w odpowiedzi na wezwanie organu pismo z 11 lipca 2011 r. (k. 21), w którym skarżący przytoczył art. 54 p.p.s.a. dotyczący trybu wniesienia skargi (za pośrednictwem organu - § 1), terminu przekazania skargi do sądu (§ 2) oraz lex specialis, tj. art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej statuujący krótszy termin na przekazanie tej skargi, nie można uznać za wskazujące na tryb skargowy w trybie działu VIII k.p.a. W piśmie tym skarżący przytacza przepisy które jego zdaniem są doprecyzowaniem wcześniejszej korespondencji. Należy więc uznać, że najdalej od tego momentu organ powinien potraktować pismo z 27 czerwca 2011 r. jako skargę w rozumieniu przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i przekazać ją sądowi administracyjnemu.
Tym samym, za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 54 § 1 p.p.s.a.
Odnosząc się do zarzutu art. 54 § 2 oraz 55 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, że dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 już po złożeniu wniosku o wymierzenie grzywny nie prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania w tej sprawie, chociaż nie wyklucza odstąpienia od wymierzenia grzywny, zwłaszcza gdy uchybienie terminu jest nieznaczne – por. w szczególności post. NSA z 27 listopada 2009 r., I OZ 1086/09, post. NSA z 22 lutego 2010 r., I OZ 161/10, czy post. NSA z 23 maja 2011 r., I OZ 387/11. Niemniej jednak, dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 cyt. ustawy już po złożeniu wniosku o wymierzenie grzywny zawsze powinno mieć wpływ na określenie jej wysokości.
W niniejszej sprawie, skarga skierowana do WSA w Warszawie wpłynęła do organu 27 czerwca 2011 r., pismo doprecyzowujące 12 lipca 2011 r. (k. 21), wniosek o ukaranie organu grzywną wpłynął do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie 26 lipca 2011 r. (k. 3), pismo doprecyzowujące wniosek o wymierzenie grzywny 29 sierpnia 2011 r. (k. 18 i 19), a odpowiedź organu na skargę i aktami 25 października 2011 r. (k. 57, po doręczeniu odpisu wniosku celem udzielenia odpowiedzi). Postanowienie o wymierzeniu grzywny organowi wydane zostało 28 listopada 2011 r.
Orzekając o wysokości grzywny, Sąd pierwszej instancji miał prawo wziąć pod uwagę szczególny przedmiot sprawy (dostęp do informacji publicznej) oraz związany z nim skrócony termin do wykonania ciążącego na organie obowiązku przekazania skargi. Błędnie uznał natomiast, że organ nie przekazał do Sądu odpowiedzi na skargę i akt administracyjnych.
Stosownie do art. 154 § 6 w zw. z art. 55 § 1 p.p.s.a. grzywnę, o której mowa w art. 154 § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 9 lutego 2011 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2010 r., M.P. Nr 11, poz. 120), przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w roku 2010 wyniosło 3.224,98 zł.
W sprawie, uchybienie terminu do przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy z uwagi na krótszy termin, przewidziany ustawą o dostępie do informacji publicznej, nie może być uznane za nieznaczne. Jednakże, pismo strony z 27 czerwca 2011 r. zostało sformułowane w sposób mogący wywołać wątpliwości organu co do jego charakteru. Ponadto, w dacie orzekania w przedmiocie grzywny dokumenty te znajdowały się już w Sądzie pierwszej instancji.
To wszystko pozwala zmniejszyć grzywnę wymierzoną organowi do 200 zł.
Na marginesie i w odniesieniu do twierdzenia zawartego w zażaleniu, należy zwrócić uwagę Prezesowi Rady Ministrów, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny, wymieniony w art. 55 § 1 zd. 1 p.p.s.a., jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 p.p.s.a. (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, komentarz do art. 55, teza 2).
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 55 § 1 i art. 197 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.