Wyrok NSA z 19 maja 2023 r., I OZ 160/23

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 19 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Gminy Lębork na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 70/23 w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji

Sprawa

w sprawie ze skargi Gminy Lębork na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 2 grudnia 2022 r., nr NSP-VIII.7581.1.163.2022.AR w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę postanawia oddalić zażalenie.

Skład

sędzia NSA Piotr Przybysz przewodniczący, sprawozdawca

Uzasadnienie

Gmina Lębork wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z 2 grudnia 2022 r., nr NSP-VIII.7581.1.163.2022.AR, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Lęborskiego z 29 czerwca 2022 r. ustalającą odszkodowanie w łącznej wysokości 1.567.100,00 zł z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 12.845 m2, położonej w obrębie [...] miasta L., [...], na rzecz spółki Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie, objętej decyzją Starosty Lęborskiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z [...] listopada 2015 r., nr [...], sygn. akt [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "rozbudowa z przebudową ulicy [...] i [...] w L. związanej z budową Lęborskiego Węzła Przesiadkowego wraz z ciągami komunikacyjnymi i infrastrukturą techniczną". W ramach tej decyzji Burmistrz Miasta Lęborka został zobowiązany do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Jednocześnie w skardze Gmina zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając swój wniosek Gmina wskazała na niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody z uwagi na to, że kwota do zapłaty jest na tyle wysoka, że w przypadku zweryfikowania decyzji istnieje duże niebezpieczeństwo braku możliwości jej odzyskania, co mogłoby wyrządzić nieodwracalne szkody po stronie strony skarżącej. Ponadto wypłata tak dużego odszkodowania spowoduje naruszenie dyscypliny finansów publicznych Gminy, jak również wiąże się z utratą środków finansowych przeznaczonych na inne cele, co w konsekwencji mogłoby doprowadzić do ich niezrealizowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z 21 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 70/23, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego z 2 grudnia 2022 r.

W ocenie Sądu I instancji przedstawiciel strony skarżącej nie wykazał, że realne niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o czym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., może zaistnieć w wypadku odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Twierdzenia zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na możliwość wywołania znacznej szkody majątkowej powinny być poparte stosownymi dokumentami źródłowymi, zwłaszcza dotyczącymi sytuacji materialnej strony wnoszącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Bez przedstawienia stosownych dokumentów nie jest możliwa ocena tego, czy stronie grozi szkoda majątkowa i czy ma ona charakter znaczny, jak również tego, czy skutki wywołane przez wyegzekwowanie określonej należności będą trudne do odwrócenia. W istocie każda decyzja która pociąga za sobą zobowiązanie do uiszczenia określonych należności pieniężnych pociąga za sobą również określoną dolegliwość finansową dla strony zobowiązanej do ich uiszczenia. Nie oznacza to jednak automatycznie powstania szkody ani tym bardziej szkody znacznych rozmiarów lub trudnych do odwrócenia skutków, nawet w przypadku gdy kwota należności jest znaczna.

Sąd wskazał, że na gruncie niniejszej sprawy za obiektywne należy uznać stwierdzenie, iż kwota odszkodowania jest bardzo wysoka, lecz jednocześnie należy wskazać, że Sąd nie jest zobowiązany z urzędu ustalać, jaka jest sytuacja materialna wnioskodawcy i czy obowiązek uiszczenia określonej kwoty stanowi dla niego znaczną szkodę i czy spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Brak uprawdopodobnienia tych okoliczności przez wnioskodawcę oznacza brak przesłanek do udzielenia ochrony tymczasowej. Strona w sposób lakoniczny wskazała jedynie, że uregulowanie omawianej należności może doprowadzić do niezrealizowania innych celów Gminy, nie podając jednak, o jakie dokładnie cele może chodzić czy chociażby jaka potrzebna jest kwota na ich realizację. Nie wykazała także w jakikolwiek sposób, z jakich przyczyn te inne cele mają mieć priorytet przed realizacją zobowiązania wynikającego z zaskarżonej decyzji.

Dlatego też w ocenie WSA w Gdańsku brak było podstaw do zastosowania wobec skarżącej ochrony tymczasowej, o której mowa w art. 61 § 1 p.p.s.a.

Na powyższe postanowienie, Gmina Lębork wniosła zażalenie, zarzucając postanowieniu:

1. naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, tj:

• art. 61 § 3 p.p.s.a, poprzez jego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten daje możliwości orzekania o wstrzymaniu wykonania decyzji organu II instancji tylko w sytuacji gdy nastąpi wykazanie kondycji finansowej i materialnej gminy w powiązaniu ze skutkami, jakie wyrządzone zostaną zaskarżoną decyzją ustalającą odszkodowanie, o której wstrzymanie wykonania wnioskuje gmina, a brak tych elementów nie pozwala na ustalenie, czy gminie grozi szkoda majątkowa i czy ma ona charakter znaczny, jak i również tego, czy skutki wywołane przez wyegzekwowanie określonej należności będą trudne do odwrócenia, tym samym nie zachodzą przesłanki udzielenie przez sąd ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji,
• art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu przez Sąd pierwszej instancji dokonania pełnej i prawidłowej oceny akt sprawy i wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, szczególnie gdy gmina uprawdopodobniła rażące naruszenie prawa skarżoną decyzją oraz wykazała, że kwota odszkodowania, która została ostatecznie ustalona zaskarżoną decyzją II instancji, jest wyższa od poprzednio ustalonej kwoty odszkodowania wcześniej wydaną decyzją organu I instancji o 770.531 zł.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego:

• § 3 ust. 2 w związku z § 36 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 555) oraz art. 4 pkt. 16, 154 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) – dalej zwanej "u.g.n", poprzez ewidentne nieuwzględnienie rażącego naruszenie tych przepisów, dotyczących sporządzania dowodów w sprawie o odszkodowanie - operatów szacunkowych polegającego na ustaleniu przeznaczenia nieruchomości wycenianej niezgodnego z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, potwierdzonego zaświadczeniem właściwego organu i przyjęcie przeznaczenia odmiennie, niż to wynikało z zaświadczenia.
• § 3 ust. 2 § 26 w związku z § 29 ust. 1, 2, 3 ww. rozporządzenia, poprzez brak analizy odpowiedniego rynku nieruchomości, będących przedmiotem prawa użytkowania wieczystego a następnie przedmiotem prawa własności, w sytuacji gdy taka analiza wymagana jest na podstawie § 29 ust. 2, bez której nie jest możliwe ustalenie wartości na podstawie § 29 ust. 3 rozporządzenia, tym samym dopuszczenie się rażącego naruszenia prawa, w sytuacji gdy przedmiotem oszacowania i ustalenia odszkodowania jest nieruchomość jako przedmiot prawa użytkowania wieczystego, i nie uwzględnienie tego naruszenia przez sąd I instancji
• § 36 ust. 4 i § 37 rozporządzenia w sprawie wyceny poprzez nieuwzględnienie rażącego naruszenia prawa polegającego na zastosowaniu tych przepisów jako podstawy do ustalenia przeznaczenia nieruchomości wycenianej odpowiadającemu przeznaczeniu przeważającym w śród gruntów przyległych, w sytuacji gdy przepisy te odnoszą skutek wyłącznie do terenów, których przeznaczenie na dzień wydania decyzji ZRID było drogowe – a zatem oparcia rozstrzygnięcia na nieprawidłowo sporządzonym dowodzie,
• art. 4 pkt 16 i 154 ust. 1 u.g.n. oraz art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.) – dalej zwanej "specustawą", poprzez nieuwzględnienie faktu że dla określenia wartości nieruchomości oraz wysokości odszkodowania, a także w ogóle możliwości ustalenia odszkodowania, kluczowym zagadnieniem jest stan prawny nieruchomości, co w sytuacji, gdy na dzień wnioskowania o wstrzymanie wykonania decyzji toczyło się jeszcze postępowanie administracyjne przed WSA w Warszawie odnośnie skargi PKP S.A. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 24 lutego 2022 r., Nr KKU-175/20, w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], która to decyzja, o ile zostałaby utrzymana w mocy - decyzja została utrzymana wyrokiem WSA w Warszawie w dniu 1 lutego 2023 r. w sprawie o sygn. akt. I SA/Wa 1254/22 - ma to istotne znaczenie i diametralnie wpływa na zmianę stanu prawnego nieruchomości zarówno na dzień wydania decyzji stanowiącej podstawę nabycia z mocy prawa działki [...] przez gminę, jak i późniejszych zdarzeń zachodzących w wyniku wydania tej decyzji, tj. zrzeczenia się przez Skarb Państwa odszkodowania za przysługujące prawo własności jak i decyzji odszkodowawczej na rzecz PKP S.A., oraz nieuwzględnienie tego, że z uwagi na orzeczony decyzją KKU fakt, że właścicielem gruntu na dzień 27 maja 1990 r., a zatem od tego dnia do dnia wszczęcia postępowania w sprawie lokalizacji i realizacji inwestycji była Gmina Miasto Lębork, a nie Skarb Państwa. Z wniosku gminy toczy się również postępowanie przed Ministrem Rozwoju i Technologii w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego nr RRGK.V/AB/7720/04, z 29 października 2004 r., stwierdzającej nabycie działki nr [...], w użytkowanie wieczyste z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Polskie Koleje Państwowe, z której to działki powstała następnie między innymi działka nr [...], a w oparciu o którą to decyzję PKP S.A. dysponowało dotychczas prawem użytkowania wieczystego, jest wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz z naruszeniem przepisów o właściwości, której to decyzji wyeliminowanie z obrotu prawnego, w części dotyczącej działek nr [...] wywołałoby taki skutek, że przedmiotowa działka nie byłyby już przedmiotem użytkowania wieczystego PKP S.A., a jedynym prawnym dysponentem terenu byłby wyłącznie jego właściciel - Gmina Miasto Lębork i tym samym, niecelowe stałoby się w ogóle prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęty pod drogę teren.

Dlatego też w ocenie skarżącej wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji jest uzasadniony i konieczny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji została powołana do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłaby dla strony wywołać taka decyzja, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania.

Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 – zwaną dalej "p.p.s.a."), sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie chodzi przy tym o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. Jak przyjęto w judykaturze, chodzi tu o taką szkodę (majątkową lub niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie można utożsamiać z oceną legalności wydanej decyzji. Celem instytucji wstrzymania wykonania aktu (czynności) jest jedynie tymczasowe ukształtowanie stosunków do czasu merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd. Z powyższego wynika, że sąd wyłącznie bada zaistnienie przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. przede wszystkim w oparciu o okoliczności wskazane we wniosku.

Z konstrukcji przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że to na stronie ubiegającej się o wstrzymanie wykonania decyzji, jako tej, która potencjalnie czerpie korzyść z tej instytucji, spoczywa obowiązek wykazania w oparciu o stosowne twierdzenia i dokumenty istnienia konkretnych okoliczności, pozwalających wywieść, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (postanowienie NSA z 14 listopada 2006 r., II FZ 585/06). Wniosek powinien zatem zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania aktu lub czynności, a argumentacja dotycząca którejkolwiek z przesłanek uzasadniających wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej powinna zostać poparta dokumentami źródłowymi, zwłaszcza dotyczącymi sytuacji finansowej oraz majątkowej.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje ponadto, że wypłata odszkodowania ma charakter odwracalny. Wykonanie obowiązku o charakterze pieniężnym, co do zasady, nie wywołuje skutku trudnego do odwrócenia.

W niniejszej sprawie brak jest także podstaw do uznania, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie skarżącej znacznej szkody. Ogólnikowe twierdzenia strony skarżącej nie zostały poparte dowodami wskazującymi na realność wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków prawnych. Nie przedstawiono bowiem żadnych dokumentów obrazujących aktualną sytuację finansową i majątkową. Tym samym nie wykazano, jaki konkretnie wpływ na sytuację majątkową strony może mieć wypłata ustalonego zaskarżoną decyzją odszkodowania. Strona skarżąca nie wykazała również, że nie dysponuje środkami finansowymi pozwalającymi na uregulowanie tego świadczenia. Nie jest także taką okolicznością sama wysokość ustalonego odszkodowania – takiej bowiem okoliczności nie przewidział ustawodawca w art. 61 § 3 p.p.s.a.

Sąd I instancji prawidłowo przyjął zatem, że skarżąca nie uzasadniła złożonego wniosku i tym samym uchybiła obowiązkowi wykazania możliwości wystąpienia niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., ponosząc skutki niewykazania konieczności udzielenia jej w niniejszej sprawie ochrony tymczasowej.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że wskutek wykonania zaskarżonej decyzji nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody czy spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ustalenie, czy grożąca szkoda jest znaczną, jest możliwe tylko na podstawie okoliczności konkretnej sprawy. O znacznej szkodzie można mówić, jeśli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem aktu administracyjnego są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju (postanowienie NSA z 27 listopada 2007 r. I OZ 1198/07), co w kontrolowanej sprawie nie zostało uprawdopodobnione.

Ponadto, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rację ma Sąd I instancji twierdząc, że trudno uznać, aby wypłata należnego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości miała powodować nieodwracalne lub trudne do odwrócenia skutki, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie bez znaczenia dla wyniku sprawy jest bowiem to, że wypłata odszkodowania jest czynnością odwracalną, nie może więc spowodować powstania niebezpieczeństwa, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W razie bowiem ewentualnego uwzględnienia skargi, a następnie wydania decyzji ewentualnie przyznającej odszkodowanie w niższej wysokości, zaistnieje podstawa do zwrotu. Nie ma zatem mowy o nieodwracalności skutków wykonania zaskarżonej decyzji, w szczególności, gdy beneficjentem odszkodowania jest spółka Skarbu Państwa - PKP S.A w Warszawie.

Zważywszy na powyższe, należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Strona skarżąca nie uprawdopodobniła wystąpienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., nie wskazała bowiem, ani nie udokumentowała konkretnych okoliczności, które mogłyby spowodować możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Również możliwość wystąpienia ewentualnych problemów z odzyskaniem wypłaconego odszkodowania nie stanowi uprawdopodobnienia tego w jakikolwiek sposób. Nie można bowiem zakładać, że w przypadku ewentualnego obniżenia wysokości ustalonego odszkodowania podmiot zobowiązany do jego zwrotu nie wywiąże się z tego obowiązku. Nadto, w takiej sytuacji wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych.

Natomiast argumentacja dotycząca wadliwości operatu szacunkowego, jak również zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazane w pkt 2 zażalenia, nie mogą mieć wpływu na ocenę wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, albowiem zmierzają one w istocie do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie można utożsamiać z oceną legalności wydanej decyzji. Celem instytucji wstrzymania wykonania decyzji jest jedynie tymczasowe ukształtowanie stosunków do czasu merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd. Z powyższego wynika, że sąd wyłącznie bada zaistnienie przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. przede wszystkim w oparciu o okoliczności wskazane we wniosku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji