Uzasadnienie
A.K. przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uczynił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 27 kwietnia 2016 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 12 grudnia 2014 r. nr [...], który uchylił ostateczną decyzję Starosty [...] z dnia 11 stycznia 2011 r. nr [...] (o uznaniu A.K. z dniem 11 stycznia 2011 r. za osobę bezrobotną i odmowie przyznania prawa do zasiłku) oraz odmówił A.K. uznania za osobę bezrobotną od dnia 11 stycznia 2011 r. Jednocześnie skarżący zawarł w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku podał że wykonanie zaskarżonej decyzji pociągnie za sobą konieczność uregulowania przez skarżącego opłaconych przez organ składek na ubezpieczenie zdrowotne, co ze względu na trudną sytuację finansową skarżącego i jego rodziny będzie niemożliwym do poniesienia obciążeniem finansowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 921/16 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi zawierać uzasadnienie powodów, dla których sąd winien postanowić o wstrzymaniu jego wykonania. Ponadto, wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może dotyczyć tylko takich z nich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Nie każdy jednak akt administracyjny kwalifikuje się do wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania. Nie kwalifikują się do wykonania wszelkie akty administracyjne odmowne.
Nie można bowiem mówić o wykonaniu decyzji odmownej, ponieważ nie ma ona przedmiotu wykonania, który mógłby podlegać wykonaniu. W ocenie Sądu pierwszej instancji, przedmiotowy wniosek obejmuje tego rodzaju decyzję, bowiem została ona wydana w następstwie wznowienia postępowania i stwierdza w efekcie, że skarżącemu nie przysługuje z dniem 11 stycznia 2011 r. prawo do posiadania statusu osoby bezrobotnej. Decyzja o takim rozstrzygnięciu nie wywołuje niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Twierdzenia wniosku wiążą niebezpieczeństwo znacznej szkody z trybem wydania zaskarżonej decyzji, czyli wznowieniem postępowania i uchyleniem decyzji, na podstawie której skarżący posiadał status osoby bezrobotnej i miał opłacane w związku z tym składki zdrowotne. Wskutek wykonania zaskarżonej decyzji skarżący obawia się, że będzie musiał pokryć te składki we własnym zakresie.
Kwestia ta nie pozostaje jednak w związku ze wstrzymaniem zaskarżonej decyzji, gdyż jak wskazano, z istoty rzeczy jest decyzją odmowną. Niezależnie od powyższego Sąd zauważył, iż ustawa z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 645 ze zm.), wiąże konieczność zwrotu składek na ubezpieczenie społeczne jedynie w przypadku pobrania nienależnie zasiłku dla bezrobotnych (art. 76 ust. 1 tej ustawy), a tego rodzaju świadczenia skarżący nie pobierał.
Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia A.K. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zachodzą przesłanki przemawiające za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, podczas gdy odmowa wstrzymania wykonania decyzji wywoła u skarżącego niebezpieczeństwo znacznej szkody;
- 2) art. 61 § 3 P.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie kwalifikuje się do wykonania, ponieważ jest aktem odmownym i nie ma przedmiotu wykonania;
- 3) art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, a tym samym błędne ustalenie, że w niniejszej sprawie przesłanki do ochrony tymczasowej nie wystąpiły.
Wskazując na powyższe wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia, poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłaby dla strony wywołać taka decyzja, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania.
Należy zgodzić się z poglądem zawartym w zaskarżonym postanowieniu, iż przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które bezpośrednio nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się zatem do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Jednakże zasady tej nie można stosować bez pełnej analizy stanu prawnego i faktycznego sprawy. W okolicznościach konkretnej sprawy można bowiem rozważać wstrzymanie wykonania decyzji w takim znaczeniu, że wstrzymaniu podlegać będą skutki prawne, które decyzja ta wywołuje, o ile stanowią one bezpośrednie i pewne następstwo danego rozstrzygnięcia.
O możliwości przyznania ochrony, na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a., nie decyduje zatem rodzaj aktu będącego przedmiotem skargi, ale to, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w granicach sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, w wyniku wstrzymania wykonania tego aktu, nastąpi ochrona strony, przed skutkami, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II OZ 859/11, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl.)
Pomimo zatem, iż Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja – z uwagi na swój przedmiot – nie może wywołać niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Należy podkreślić, iż ciężar dowodu w zakresie wykazania, iż przesłanki ochrony tymczasowej, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., rzeczywiście wystąpiły, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że jego wykonanie faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Złożenie wniosku nie oznacza bowiem automatyzmu w blokowaniu realizacji praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej. Sąd ocenia jedynie, czy podane przez stronę okoliczności w istocie wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu strona skarżąca winna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, by Sąd mógł stwierdzić, w oparciu o konkretne dane, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania aktu istotnie trudne do odwrócenia.
Zauważyć należy, że wykonanie każdego aktu pociąga za sobą określone konsekwencje, zaś jego uchylenie powoduje, że wykonanie aktu okazuje się zbędne. Istotą ochrony tymczasowej jest jednak przeciwdziałanie takim skutkom wydanego aktu, które byłyby trudne do naprawienia pomimo przywrócenia stanu sprzed jego wydania. Jeżeli we wniosku o wstrzymanie wykonania strona nie wskaże okoliczności uzasadniających twierdzenie, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać za brak formalny wniosku (art. 49 § 1 P.p.s.a.), lecz za brak przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej przez sąd, uzasadniający oddalenie wniosku. Uzasadnienie wniosku nie jest bowiem elementem obligatoryjnym, wpływającym na ważność wniosku i warunkującym jego dopuszczalność, zatem nie podlega uzupełnieniu, poprzez wezwanie do uzupełnienia braków formalnych.
Ma ono za zadanie jedynie wykazanie i uprawdopodobnienie zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., art. 61, teza 11 oraz postanowienia: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt I OZ 848/13 oraz z dnia 16 września 2014 r. sygn. akt I OZ 744/14).
Wobec powyższego zauważyć należy, że skarżący w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie wykazał w sposób wystarczający istnienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a. Należy raz jeszcze podkreślić, że skorzystanie z możliwości ubiegania się o udzielenie ochrony tymczasowej wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku, poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami. Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji winno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2007 r., sygn. akt II FZ 338/07 oraz B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 244).
Tymczasem skarżący, oprócz ogólnego stwierdzenia, iż wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia mu znacznej szkody, ze względu na obowiązek zapłaty składek na ubezpieczenie zdrowotne, nie powołał konkretnych okoliczności które mogłyby powyższe potwierdzić. Nie przedstawił również żadnych dokumentów potwierdzających złą sytuację finansową jego i jego rodziny. Brak stosownego uzasadnienia wniosku uniemożliwia zatem jego merytoryczną ocenę. Okoliczności przemawiające za istnieniem ochrony tymczasowej w żaden sposób nie wynikają również z treści uzasadnienia skargi, zaś zawarte w skardze zarzuty dotyczące legalności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 27 kwietnia 2016 r. nr [...], Sąd pierwszej instancji podda ocenie w trakcie rozpoznawania skargi, gdyż wchodzenie w meritum sprawy na etapie badania zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, mijałoby się z celem tej instytucji.
Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.