Postanowienie NSA z 8 stycznia 2016 r., I OZ 1644/15

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 8 stycznia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Prezesa Sądu Okręgowego w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2015 r., sygn. akt II SO/Wa 150/15 o wymierzeniu grzywny

Sprawa

w sprawie z wniosku Z. S. o wymierzenie grzywny Prezesowi Sądu Okręgowego w W. za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi, odpowiedzi na skargę i akt administracyjnych w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 755/15 postanawia: oddalić zażalenie.

Skład

Sędzia NSA Monika Nowicka przewodniczący

Uzasadnienie

Z. S. pismem z dnia 30 marca 2015 r. złożył skargę na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 30 września 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej. Powyższa skarga została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 21 maja 2015 r.

W dniu 4 maja 2015 r. Z. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wymierzenie - w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a." - grzywny Prezesowi Sądu Okręgowego w W. za nieprzekazanie Sądowi w ustawowym terminie skargi, odpowiedzi na skargę i akt administracyjnych w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 755/15.

W odpowiedzi na wniosek organ podnosił, że skarga została zakwalifikowana jako kolejne pismo w sprawie, na które pismem z dnia 14 kwietnia 2015 r. udzielono stronie odpowiedzi i dlatego nie została ona przesłana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w przepisanym do dokonania tej czynności terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 14 września 2015 r. wymierzył ww. organowi grzywnę w kwocie [...] zł.

W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd Wojewódzki wskazywał, że na Prezesie Sądu Okręgowego w W., jako organie władzy publicznej – w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.) dalej "u.d.i.p." – ciążył w niniejszym przypadku obowiązek przekazania wniesionej przez Z. S. skargi na bezczynność tego organu, odpowiedzi na skargę i akt administracyjnych w terminie, o którym mowa w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Niezrealizowanie tego obowiązku i w konsekwencji przesłanie skargi dopiero w dniu 21 maja 2015 r. (36 dni po terminie), stanowiło wystarczającą podstawę wymierzenia temu organowi grzywny – w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, wskazywane przez organ w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny przyczyny, które spowodowały nieprzekazanie skargi w terminie, pozostawały bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny. Mogły one zaś mieć jedynie wpływ na jej wysokość.

Odnosząc się do wysokości nałożonej grzywny, Sąd Wojewódzki wskazywał, że na jej wymiar wpłynęła znaczna zwłoka w realizacji obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., szczególny przedmiot sprawy, jakim jest dostęp do informacji publicznej, jak również fakt, że organ nie pozostał bezczynny, a we własnym zakresie rozpoznał skargę i udzielił na nią odpowiedzi. Z tego powodu Sąd Wojewódzki wymierzył organowi grzywnę w jej dolnym ustawowym zakresie.

Prezes Sądu Okręgowego w W., w zażaleniu, zaskarżając powyższe postanowienie w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie art. 25 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zdolność sądową w postępowaniu ma organ sądu powszechnego, a nie sąd jako państwowa jednostka organizacyjna.

W uzasadnieniu zażalenia podnoszono, że prezes sądu może co najwyżej reprezentować tę jednostkę, a nie samego siebie. Uznanie prezesa sądu za stronę postępowania sądowoadministracyjnego prowadzi do jego nieważności, a orzeczenia adresowane do takiego organu sądu są niewykonalne. Organ ten nie dysponuje środkami budżetowymi, bowiem nie jest jednostką sektora finansów publicznych, którą pozostaje sąd.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Dokonując oceny zaskarżonego orzeczenia należy wskazać, że stosownie do treści art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a., organ zobligowany jest przekazać skargę wniesioną za jego pośrednictwem do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. Jednocześnie przepis art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej skraca powyższy trzydziestodniowy termin do dni 15 od dnia otrzymania skargi w przypadku skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej. W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w ww. przepisach, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., to jest do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Zaznaczyć także należy, iż powyższy obowiązek, spoczywa na organie administracji publicznej, rozumianym zarówno w sensie ustrojowym, jak i podmiotach, które z uwagi na nałożone na nie przepisami prawa administracyjnego kompetencje, należy traktować jako organy administracji w sensie funkcjonalnym.

W niniejszym przypadku nie budzi wątpliwości, iż prezes sądu jest organem władzy publicznej – w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. - co zresztą potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wydając merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie zainicjowanej wniesioną przez Z. S. skargą z dnia 30 marca 2015 r. (sygn. akt II SAB/Wa 755/15), której obowiązek przekazania ciążył na Prezesie Sądu Okręgowego w W. i którego opieszałość w tym zakresie, stanowiła podstawę wszczęcia niniejszego postępowania.

Kontrola zatem działalności ww. organu, jako organu administracji publicznej -na gruncie powoływanej ustawy o dostępie do informacji publicznej - leżała w kognicji sądów administracyjnych. Organowi takiemu zaś – stosownie do art. 25 § 1 p.p.s.a. w brzemieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia (choć wcześniej kwestia ta nie budziła również w orzecznictwie i doktrynie wątpliwości) -przysługiwała zdolność sądowa.

Przechodząc do oceny zasadności wymierzenia Prezesowi Sądu Okręgowego w W. grzywny, należy na wstępie zaznaczyć, że ma ona charakter mieszany: dyscyplinujący, represyjny i prewencyjny (por. uchwałę składu siedmiu sędziów z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09). Służy bowiem nie tylko zmuszeniu organu do przekazania skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy, lecz również ma na celu wywarcie na organie represji za niedopełnienie tej czynności w przepisanym terminie oraz zapobieganie naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukaranego jak i przez inne organy.

Zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie "w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, (w niniejszym przypadku w związku z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej) sąd (...) może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (...)" oznacza, że wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie obowiązków określonych w przedstawionych przepisach. Wymierzenie organowi grzywny uzależnione było zatem wyłącznie od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ piętnastodniowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę oraz złożenia stosownego wniosku przez stronę.

Przesłanki te w niniejszej sprawie zostały spełnione. Jak bowiem wynika z ustaleń, poczynionych przez Sąd I instancji, a czego strony nie kwestionowały, organ przekazał Sądowi ww. skargę na bezczynność z uchybieniem piętnastodniowego terminu, wskazanego w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Złożony został również stosowny wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Przesłanki legitymujące Sąd do wydania postanowienia zgodnego z wnioskiem Z. S. zostały więc spełnione.

Wskazać należy, że ustawodawca w art. 154 § 6 p.p.s.a. pozostawił sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny swobodny zakres ustalenia jej wysokości tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Powyższy przepis pozwala na wymierzenie grzywny w wysokości adekwatnej do stopnia, w jakim organ uchybił obowiązkowi przekazania akt, a zwłaszcza uwzględnienie okresu w jakim pozostawał on w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw przekroczenia ustawowego terminu do dokonania tej czynności.

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Sąd Wojewódzki, wymierzając grzywnę, wziął pod uwagę okres opóźnienia organu w przekazaniu skargi oraz przyczyny niedopełnienia tego obowiązku. Zatem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając w ramach powierzonej mu w tym zakresie dyskrecjonalnej władzy, wymierzył organowi administracji publicznej grzywnę w stosownej wysokości, wyjaśniając powody rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji właściwie ocenił stopień zaniedbania obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.