Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II SO/Rz 9/14 oddalił wniosek A. K. o wymierzenie [...] S.A. grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a.
Sąd wskazał, że w dniu 17 grudnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynął wniosek A. K. o wymierzenie [...] S.A. (dalej: "[...] w S.") grzywny na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."), za nieprzekazanie do Sądu jego skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie określonym w art. 21 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm., dalej: "u.d.i.p.")
W uzasadnieniu wniosku podano, że w dniu 24 stycznia 2013 r. A. K. wniósł za pośrednictwem [...] w S. skargę, której podmiot ten nie nadał dalszego biegu. W zainicjowanej sprawie domagał się od ww. podmiotu udostępnienia informacji publicznej. Nadmienił, że kwestia nieprzekazania skargi do Sądu była już przedmiotem oceny WSA w Rzeszowie w sprawie o sygn. II SO/Rz 3/13. Sąd ten postanowieniem z dnia 5 czerwca 2013 r. wymierzył [...] w S. grzywnę w wysokości 200 zł, a Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 10 września 2013 r. sygn. I OZ 748/13 zreformował to postanowienie wymierzając grzywnę Zarządowi [...] w S. Od daty wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia z dnia 10 września 2013 r., upłynęło trzy miesiące, a [...] w S. w dalszym ciągu nie przekazał skargi do Sądu, pomimo że powinien to uczynić w terminie 15 dni od daty jej otrzymania.
W odpowiedzi na wniosek Zarząd [...] w S. wniósł o jego odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Spółka podała, że nie dopełniła ustawowego obowiązku przekazania skargi, ponieważ jej nie posiada, jako że oryginał pisma zwrócono adresatowi. O fakcie tym poinformowano skarżącego w dniu 30 września 2013 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej i zwrócono się do niego, aby w przypadku podtrzymania żądania przesłał skargę Spółce, a ta przekaże ją do WSA w Rzeszowie. Jednak na stanowisko to nie udzielono odpowiedzi, w tym nie nadesłano skargi, co uniemożliwiło wykonanie obowiązku przekazania jej do Sądu.
W piśmie z dnia 17 stycznia 2014 r. A. K. podniósł, że wniosek o wymierzenie grzywny jest zasadny, a grzywna wymierzana w trybie art. 55 p.p.s.a. nie ma charakteru jednorazowego. W jego ocenie skierowane do niego przez [...] w S. żądania nadesłania skargi pozbawione było podstawy prawnej, a on niezasadnie został obciążony skutkami bezprawnego działania podmiotu zobowiązanego, który zamiast przekazać skargę Sądowi, zwrócił ją skarżącemu. W jego przekonaniu, skoro Spółka pozbawiła się oryginału skargi powinna ponieść tego konsekwencje. Posiada ona ponadto kopię skargi, którą mogła przekazać do Sądu, czyniąc częściowo zadość swoim obowiązkom.
Postanowieniem z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. II SO/Rz 23/13 WSA w Rzeszowie oddalił złożony wniosek o wymierzenie grzywny. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uznania złej woli organu w wywiązaniu się z obowiązków przekazania skargi, tym bardziej, że organ nie dysponuje jej oryginałem. Dokumentem tym dysponuje skarżący (odpis skargi dołączył do sprawy o sygn. II SO/Rz 3/13), i jako podmiot inicjujący postępowanie winien współdziałać z Zarządem [...] w S. w celu nadania sprawie biegu. Zwłaszcza, że organ ten wykazał wolę wywiązania się z ustawowego obowiązku, tyle że bez współpracy skarżącego nie było to możliwe. Przekazaniu powinien podlegać bowiem dokument pochodzący od skarżącego, a nie sporządzona przez organ kopia. Wskazano, że grzywna powinna skłonić organ do uniknięcia w przyszłości ponownego naruszenia art. 55 § 1 p.p.s.a., a jak dowodzi treść akt sprawy cel taki osiągnięto po jej orzeczeniu w sprawie o sygn. II SO/Rz 3/13, ponieważ organ poczuwał się do wywiązania z obowiązku, którego nie mógł jednak zrealizować bez współdziałania skarżącego.
Po rozpatrzeniu zażalenia wnioskodawcy, postanowieniem z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. I OZ 413/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. postanowienie WSA w Rzeszowie. Zdaniem Sądu oddalenie wniosku o wymierzenie Spółce grzywny przed dokonaniem oceny całokształtu okoliczności i zbadaniem, czy nie istniała jakakolwiek inna możliwość prowadząca do nadania sprawie właściwego biegu, jest przedwczesne. Nie można bowiem przerzucać odpowiedzialności na stronę postępowania za niezgodne z przepisami prawa działania podmiotów zobligowanych do udzielania informacji publicznej. Fakt, że Spółka przesłała skarżącemu oryginał jego skargi nie zwalnia jej od odpowiedzialności za dalsze działania podejmowane przez nią w postępowaniu. Treść zalegających w aktach pism wskazuje, że [...] w S. jest w posiadaniu kserokopii stosownych dokumentów, a zatem – skoro nie dysponuje oryginałem skargi i nie może ponownie uzyskać takiego oryginału od strony – mógł bez żadnych przeszkód przekazać Sądowi kopię, dołączając jednocześnie odpowiednie oświadczenie, wyjaśniające zaistniałą sytuację.
W piśmie z dnia 18 lipca 2014 r. [...] w S. wniósł o umorzenie postępowania lub oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny wskazując, że żądana informacja publiczna została udostępniona skarżącemu pismem w dniu 14 lipca 2014 r. Podano, że Spółka jest w posiadaniu nieczytelnej kopii skargi A. K., która jej zdaniem nie może być uznana za dokument (kopię skargi dołączono do pisma).
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że wniosek skarżącego dotyczy wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Zarządowi [...] w S., za nieprzekazanie jego skargi do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie. Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, organ winien przekazać wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 15 dni od dnia otrzymani skargi. Stosownie zaś do treści art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.
Z wnioskiem o wymierzenie grzywny skarżący może wystąpić w każdym czasie po upływie terminu określonego na przekazanie skargi do sądu. Ponadto, wniosek taki można formułować wielokrotnie, jeżeli poprzednio wymierzona grzywna nie spowodowała usunięcia stanu naruszenia prawa, rozumianego jako nieprzekazanie wniesionej skargi do sądu. Omawiana grzywna ma charakter dyscyplinująco-represyjny, a jej wymierzenie uzależnione jest nie tylko od samego faktu uchybienia terminu przewidzianego na przekazanie skargi do sądu, lecz od wszystkich okoliczności sprawy, które determinują taki stan rzeczy (zob. Prawo o postępowaniu przesądami administracyjnymi. Komentarz T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, LexisNexis, Warszawa 2005 r.). Celem grzywny jest bowiem spowodowanie, aby organ przekazał sądowi skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na nią (zob. postanowienie NSA z 21 maja 2013 r. sygn. I OZ 392/13).
Oceniając złożony wniosek Sąd wskazał, że był on dopuszczalny, gdyż pomimo wymierzenia postanowieniem NSA z dnia 10 września 2013 r. sygn. akt I OZ 748/13 grzywny Zarządowi [...] w S., skarga A. K. nie została przekazana WSA w Rzeszowie. Analizując jednak okoliczności faktyczne sprawy Sąd doszedł do przekonania, że ponowne wymierzenie grzywny ww. podmiotowi byłoby nieuzasadnione. Istotnie [...] w S. ponosi wyłączną odpowiedzialność za pozbawienie się możliwości przekazania sądowi skargi, gdyż pomimo obowiązku jej przekazania, odesłał ją skarżącemu. Za taki stan rzeczy Spółka została ukarana grzywną i jak wskazują akta sprawy, grzywna ta spełniła swoją dyscyplinująco – represyjną funkcję. Po otrzymaniu postanowienia NSA z dnia 10 września 2013 r., [...] w S. zwrócił się do wnioskodawcy o ponowne przesłanie jego skargi celem jej przekazania do WSA w Rzeszowie, jednakże prośba ta pozostała bez odpowiedzi. Jak również ustalono, Spółka dysponowała jedynie nieczytelną kserokopią skargi (k. 107 i n.), którą ostatecznie przekazała do Sądu wraz z pismem z dnia 18 lipca 2014 r.
Wobec powyższego Sąd uznał, że wniosek A. K. podlega oddaleniu. We wskazanych okolicznościach sprawy kolejna grzywna wymierzona Spółce stanowiłaby bowiem wyłącznie nieuzasadnioną represję. Trudno wymagać od Spółki aby przekazała skargę, której faktycznie nie posiada (bez względu na okoliczności, które doprowadziły do tego stanu rzeczy), a następnie w tych samych, niezmienionych okolicznościach sprawy, uznać za zasadne wielokrotne wymierzanie grzywny z tego tytułu. Zwłaszcza, że mając na uwadze przedstawione rozważania, skarżący byłby uprawniony do wielokrotnego występowania z wnioskiem o wymierzenie grzywny, a tym samym uzależniałby ponoszenie przez Spółkę nieograniczonych czasowo represji wyłącznie od swojej woli, co z kolei stoi w sprzeczności ze wskazanym dyscyplinująco-represyjnym charakterem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a.
Wobec powyższego, Sąd oddalił wniosek A. K. na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a.
Na powyższe postanowienie A. K. złożył zażalenie, zaskarżając postanowienie w całości, zarzucając naruszenie:
- - art. 6 p.p.s.a. - poprzez doręczenie wnioskodawcy odpisu postanowienia niezawierającego pouczenia co do terminu i sposobu jego zaskarżenia,
- - art. 54 § 1 p.p.s.a. - poprzez jego błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że na skarżącym ciąży obowiązek kilkakrotnego przesyłania skargi do organu lub innych form współpracy z organem w celu nadania skardze biegu,
- - art. 54 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP - poprzez ich niezastosowanie, tj. aprobatę dla sytuacji w której organ nie wypełniając obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. ogranicza konstytucyjne prawo skarżącego do sądu,
- - art. 55 § 1 p.p.s.a. - poprzez błędną wykładnię i dowolne oddalenie wniosku o wymierzenie organowi grzywny,
- - art. 151 w związku z art. 166 p.p.s.a. - poprzez jego zastosowanie i oddalenie wniosku skarżącego, pomimo że zasługuje on na uwzględnienie,
- - art. 170 p.p.s.a. - poprzez jego niezastosowanie i wydanie orzeczenia sprzecznego z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych,
- - art. 190 p.p.s.a. - poprzez wydanie orzeczenia sprzecznego z wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny,
- - art. 2 Konstytucji RP - poprzez jego niezastosowanie i wydanie orzeczenia sprzecznego z zasadami sprawiedliwości społecznej, tj. faktyczne obarczenie skarżącego odpowiedzialnością materialną za bezprawne zaniechania po stronie organu.
Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd
Administracyjny w Rzeszowie, zwrot wpisu od zażalenia na podstawie art. 232 § 1 pkt 2 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, zmianę zaskarżonego postanowienia i wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania pierwszoinstancyjnego w wysokości 100 zł, zwrot wpisu od zażalenia na podstawie art. 232 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Odpowiedź na zażalenie złożył Zarząd [...] w S., wnosząc o oddalenie zażalenia i obciążenie skarżącego kosztami postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Należy zwrócić uwagę, że kwestia nieprzekazania Sądowi skargi A. K. z dnia 24 stycznia 2013 r. przez [...] S.A. była przedmiotem rozpoznania przez WSA w Rzeszowie, który postanowieniem z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt II SO/Rz 3/13 wymierzył temu Przedsiębiorstwu grzywnę w wysokości 200 zł. Wymierzając grzywnę w tej wysokości Sąd wskazał, że wziął pod uwagę okoliczności sprawy, zaś przede wszystkim to, że organ niezwłocznie po doręczeniu mu wezwania Sądu wykonał przewidziany prawem obowiązek. NSA postanowieniem z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt I OZ 748/13 uchylił powołane postanowienie, stwierdzając, że w sprawie organem jest Zarząd [...] S.A., a nie samo Przedsiębiorstwo.
Jednocześnie NSA wskazał, że grzywna w kwocie 200 zł nie pozostaje w dysproporcji do okoliczności w jakich doszło do jej wymierzenia, a w szczególności do udzielenia odpowiedzi na wezwanie Sądu. Tym samym NSA przesądził, że organ wypełnił ciążący na nim obowiązek. Powołane orzeczenie NSA z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt I OZ 748/13, stosownie do art. 170 p.p.s.a., jest w niniejszej sprawie wiążące.
Skoro w sprawie zostało przesądzone, że organ wypełnił ciążący na nim obowiązek, brak jest podstaw do stawiania organowi zarzutu, że do tej pory nie przesłał do Sądu oryginału skargi. Jak wynika z wyjaśnień organu, nie dysponował on oryginałem skargi, gdyż został on zwrócony wnioskodawcy wraz z pismem z dnia 8 lutego 2013 r. Należy wobec tego podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w tej sytuacji kolejna grzywna wymierzona Zarządowi Spółki stanowiłaby wyłącznie nieuzasadnioną represję. Trudno bowiem wymagać od organu, aby przekazał skargę, której faktycznie nie posiada - bez względu na okoliczności, które doprowadziły do tego stanu rzeczy. Jak wynika zaś z akt sprawy II SO/Rz 3/13, Spółka wraz z odpowiedzią na wniosek o wymierzenie grzywny z dnia 12 marca 2013 r. przesłała do Sądu czytelną wersję skargi, co - jak już wskazano wyżej – wobec udzielenia odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia 26 marca 2013 r. i złożenie wyjaśnień co do braku dysponowania oryginałem skargi zostało uznane przez NSA w ww. postanowieniu z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt I OZ 748/13 za wypełnienie ciążącego na organie obowiązku.
Wbrew twierdzeniom zawartym w zażaleniu przesłanie w sprawie II SO/Rz 3/13 czytelnej skargi do Sądu nie oznacza, że Spółka czytelną wersją skargi aktualnie dysponuje. Ponadto, nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy o sygn. II SA/Rz 1644/14 twierdzenia skarżącego, że "po oddaleniu wniosku o wymierzenie grzywny, organ wykonał ciążący na nim obowiązek przekazania skargi i to bez <> ze strony skarżącego". Jak wynika z akt tej sprawy, Sąd zwrócił się do skarżącego pismem z dnia 7 stycznia 2015 r. o uzupełnienie braków formalnych skargi poprzez nadesłanie oryginału skargi lub podpisanie kopii skargi przesłanej przez organ oraz przesłanie jej czytelnego odpisu, wskazując, że kopia skargi przekazana przez organ jest nieczytelna – pod rygorem odrzucenia skargi. Skarżący wraz z pismem z dnia 19 stycznia 2015 r., uzupełnił brak formalny skargi, przesyłając jej czytelny egzemplarz z własnoręcznym podpisem.
Brak pouczenia skarżącego co do możliwości wniesienia środka zaskarżenia od postanowienia Sądu niewątpliwie stanowi naruszenie art. 6 p.p.s.a. Naruszenie to może uzasadniać przywrócenie terminu do dokonania czynności. W niniejszej sprawie skarżący złożył zażalenie w terminie, dlatego też uchybienie Sądu I instancji nie miało wpływu na jej wynik.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
- - ---------------------- 7