Postanowienie NSA z 24 maja 2023 r., I OZ 170/23

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 24 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia S.S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1888/22 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji

Sprawa

w sprawie ze skargi S.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 11 października 2022 r., nr SKO.Al/4112/81/2022 w przedmiocie uznania za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych postanawia: oddalić zażalenie.

Skład

sędzia NSA Mariola Kowalska przewodniczący

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 11 października 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 28 czerwca 2022 r. uznającą S.S. (dalej "skarżący") za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że w przedmiotowej sprawie zachodzi ryzyko zaistnienia nieodwracalnej szkody osobistej i majątkowej po stronie skarżącego. Skarżący podniósł, że brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji doprowadzi do wszczęcia postępowania karnego wobec skarżącego oraz postępowania w sprawie utraty uprawnień do kierowania pojazdami, co w dalszej kolejności będzie oznaczało nieodwracalną szkodę majątkową i osobistą. Skarżący wskazał, że odebranie mu uprawnień do kierowania pojazdami radykalnie zmniejszy szansę na polepszenie swojej sytuacji materialnej.

Postanowieniem z dnia 13 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1888/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd I instancji zwrócił uwagę, że decyzja organu I instancji nie może być objęta wnioskiem o wstrzymanie, bowiem wobec skutecznego wniesienia przez stronę odwołania decyzją ostateczną, jest decyzja wydana przez organ odwoławczy, tj. w tym przypadku - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, a zatem tylko ta decyzja może zostać objęta wnioskiem.

Sąd I instancji wskazał, że przyznanie stronie skarżącej ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi odstępstwo od reguły wyrażonej w art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej "P.p.s.a."), zgodnie z którą wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Stosownie do treści art. 61 § 3 P.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Przesłanki, jakimi powinien kierować się sąd przy rozstrzyganiu wniosku o wstrzymanie wykonania w sposób wyczerpujący zostały określone w art. 61 § 3 P.p.s.a., są nimi: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki te należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżona do sądu decyzja administracyjna zostanie wykonana, a następnie na skutek uwzględnienia skargi zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego.

Sąd podzielił pogląd, że przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania, a zatem akty zobowiązujące, ustalające dla ich adresatów nakazy właściwego zachowania lub zakazy określonego zachowania, akty, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i na mocy których zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz akty, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (zob. postanowienie NSA z 10.05.2012 r., II FZ 358/12, LEX nr 1166138, B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka- Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021). Zaskarżona decyzja jest pozbawiona cechy wykonalności w przedstawionym powyżej rozumieniu. Brak jest bowiem możliwości wyegzekwowania jej treści w drodze postępowania egzekucyjnego w administracji. Oznacza to, że zaskarżona decyzja pozbawiona jest podstawowej cechy umożliwiającej przyznanie skarżącemu ochrony tymczasowej przez wstrzymanie wykonania decyzji Kolegium (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1.12.2021 r., I OZ 489/21).

Sąd I instancji dodatkowo wskazał, że obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione są przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, spoczywa wyłącznie na wnioskodawcy (por. postanowienie NSA z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt II FZ 140/12). Oznacza to, że skarżący powinien uprawdopodobnić zajście niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku wykonania zaskarżonej decyzji (zob. postanowienie NSA z dnia 3 października 2011 r., sygn. akt I FSK 1427/11). Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności winno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione (B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, Prawo...). Ponadto wniosek poparty zostać powinien stosownymi dokumentami potwierdzającymi okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Tymczasem w treści skargi skarżący (reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika) wskazał jedynie na hipotetyczne zagrożenia wynikające z przepisów prawa w postaci możliwości wszczęcia postępowania karnego oraz postępowania w sprawie odebrania skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami (art. 5 ust. 3 b ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, tj. Dz. U. z 2022, poz. 1205, dalej: "u.p.o.u.a.").

Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 5 ust. 3 u.p.o.u.a. jeżeli decyzja o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych stanie się ostateczna, organ właściwy dłużnika: 1) składa wniosek o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2021 r. poz. 2345 i 2447) oraz 2) po uzyskaniu z centralnej ewidencji kierowców informacji, że dłużnik alimentacyjny posiada uprawnienie do kierowania pojazdami, kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego wraz z odpisem tej decyzji. Są to zatem konsekwencje wydania ostatecznej decyzji o uznaniu za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, a nie wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd zaznaczył, że rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie przesądza ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. Zbadanie przez Sąd przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie jest bowiem tożsame z oceną legalności tego aktu.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 61 § 3 i § 5 P.p.s.a. odmówił wstrzymania wykonania powołanej na wstępie decyzji.

Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie złożył skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 166 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez nieprawidłową jego wykładnię przejawiającą się uznaniem, iż skarżona decyzja Samorządowego Kolegium Administracyjnego w Krakowie nie może być przedmiotem postanowienia o wstrzymaniu jej wykonania li tylko z powodu, iż zdaniem Sądu nie nadaje się do wyegzekwowania w toku postępowania egzekucyjnego w administracji, a nadto, iż skarżący nie wykazał faktu istnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, co skutkowało odmową przyznania ochrony skarżącemu do czasu rozpoznania sprawy ze skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 11 października 2022 r.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o:

1. zmianę skarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 11 października 2022 r. do czasu prawomocnego rozpoznania skargi;
2. zasądzenie kosztów niniejszego postępowania na rzecz skarżącego wg norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 1 P.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże w myśl art. 61 § 3 P.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania.

Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności ma zastosowanie wyłącznie do takich aktów administracyjnych, które podlegają wykonaniu. Z kolei wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie, sprowadzenie, w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu rzeczywistości, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w akcie (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 2021 r., sygn. akt II OZ 597/21).

Zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie decyzja dotyczy uznania skarżącego za osobę uchylającą się od zobowiązań alimentacyjnych. Jako taki akt ten jest zatem pozbawiony cechy wykonalności w przedstawionym powyżej rozumieniu. Brak jest bowiem możliwości wyegzekwowania jego treści w drodze postępowania egzekucyjnego w administracji. Oznacza to, że zaskarżona decyzja pozbawiona jest podstawowej cechy umożliwiającej przyznanie skarżącemu ochrony tymczasowej przez wstrzymanie wykonania decyzji Kolegium.

W konsekwencji powyższego rozstrzygnięcie zawarte w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie wykazuje wad, które przemawiałyby za koniecznością jego uchylenia.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.