Uzasadnienie
W dniu [...] kwietnia 2015 r. r. (data nadania w urzędzie pocztowym) Prezydent m.st. Warszawy, działający w imieniu Miasta Stołecznego Warszawy, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...]. Z akt administracyjnych wynika, rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone skarżącemu w dniu [...] marca 2015 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym postanowieniem odrzucił skargę wskazując, że została wniesiona po terminie. Sąd wskazał, że zgodnie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze doręczono skarżącemu w dniu [...] marca 2015 r., zatem termin do wniesienia skargi – z uwagi na fakt, iż trzydziesty dzień przypadał w sobotę ([...] kwietnia 2015 r.) – upływał z dniem [...] kwietnia 2015 r. Skarżący zaś nadał skargę w dniu [...] kwietnia 2015 r.
Od tego postanowienia skarżący złożył zażalenie, wnosząc o jego uchylenie. Zarzucił naruszenie:
- art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie, polegające na uznaniu, iż rozstrzygnięcie nadzorcze zostało w prawidłowy sposób do organu gminy - Radzie Miasta Stołecznego Warszawy doręczone, podczas gdy rozstrzygnięcie nadzorcze nie weszło w skutek nieprawidłowego doręczenia do obrotu prawnego, w następstwie czego termin do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze nie zaczął biec;
- art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 37 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1, 2, 4 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz.U. 2012 poz. 1529) polegające na przyjęciu, iż rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego zostało doręczone skarżącemu w dniu [...] marca 2015 r., poprzez gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów prowadzi do wniosku, iż rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2015 r. nie zostało skutecznie doręczone Radzie m.st. Warszawy w następstwie czego termin do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze nie zaczął biec; ewentualnie:
- art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 45 k.p.a. polegające na przyjęciu, iż rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego zostało doręczone skarżącemu w dniu [...] marca 2015 r. podczas, gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów prowadzi do wniosku, iż rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2015 r. nie zostało skutecznie doręczone Radzie m.st. Warszawy, w następstwie czego termin do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze nie zaczął biec;
- art. 223 kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez dokonanie oceny dowodów w sposób wybiórczy polegający na przyjęciu, że rozstrzygniecie nadzorcze zostało doręczone skarżącemu w dniu [...] marca 2015 r., podczas gdy potwierdzenie odbioru rozstrzygnięcia nadzorczego zawarte w aktach sprawy wskazuje, iż adresatem rozstrzygnięcia nadzorczego jest Rada Miasta Stołecznego Warszawy, zaś adres na który ma być doręczone został przez organ nadzoru wskazany jako PL. Defilad 1, 00-901 Warszawa, w następstwie czego doręczenie aktu nadzoru do Kancelarii Urzędu m. st. Warszawy Pl. Bankowy 3/5 w dniu [...] marca 2015 r. było prawnie nieskuteczne.
Wskazał, że adresatem rozstrzygnięcia nadzorczego jest organ gminy, nie zaś gmina czy urząd gminy. Zgodnie z art. 3 pkt 2 Prawa pocztowego adresatem przesyłki jest podmiot wskazany przed nadawcę. Adresatem przesyłki wysłanej przez organ nadzorczy była Rada Miasta Stołecznego Warszawy, adresem do doręczeń wskazanym przez nadawcę była Warszawa, Pl. Defilad 1. Doręczenie nastąpiło natomiast na adres Warszawa, Pl. Bankowy 3/5 – na adres kancelarii Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy. Zgodnie z art. 45 k.p.a. jednostkom organizacyjnym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby. Siedziba Rady Miasta Stołecznego Warszawy mieści się przy Pl. Defilad. W związku z tym rozstrzygnięcie nie zostało doręczone skutecznie, a zatem nie weszło do obrotu. Skarga nie powinna zatem była zostać odrzucona jako spóźniona, gdyż termin do jej złożenia w ogóle nie rozpoczął biegu, a zatem jest niedopuszczalna z tego powodu. Dodał, że rozstrzygnięcie nadzorcze trafiło do siedziby Rady [...] marca 2015 r. Załączył też dokumenty świadczące o adresie organu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone [...] marca 2015 r., zatem termin do wniesienia skargi upływał [...] kwietnia 2015 r. Skarżący zaś nadał skargę w dniu [...] kwietnia 2015 r., a więc po terminie. Zasadnie zatem sąd odrzucił skargę jako spóźnioną.
Odnosząc się do argumentów zawartych w zażaleniu wskazać trzeba, że nie zasługuje na uwzględnienie pogląd, iż rozstrzygnięcia nadzorcze zostało doręczone [...] marca 2015 r., tj. w dniu przekazania go Radzie m.st. Warszawy przez Kancelarię Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy. Daty doręczania pism w postępowaniu administracyjnym (jak i sądowym) są zobiektywizowane. Nie mogą zatem wpływać na nie jakiekolwiek czynniki subiektywne. W konsekwencji określenie daty doręczenia rozstrzygnięcia organu nie może zależeć od momentu, w którym pismo zostanie przekazane wewnątrz struktury organizacyjnej adresata (np. odpowiedzialnemu za zajmowanie się konkretnymi sprawami urzędnikowi). W innym przypadku o określeniu daty doręczenia pisma decydowałby de facto jego adresat, co przeczyłoby regulacji odnoszącej się do doręczeń. Ponadto, zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Oznacza to, że z momentem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego wiążą się istotne skutki prawne zewnętrzne wobec postępowania nadzorczego. Stąd, ustalenie daty doręczenia rozstrzygnięcia nie może być dowolne i podlegać ocenie, powinno być zaś jednoznaczne, pewne i możliwe do ustalenia obiektywnie.
Trafność stanowiska NSA w rozpoznawanej sprawie potwierdza także jeszcze inna okoliczność. Zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, tj. z dnia 17 września 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1515) wójt (tu: prezydent miasta) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Podobnie, choć w odniesieniu do zdolności procesowej w postępowaniu przed sądem administracyjnym, w uchwale 7 sędziów NSA z 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12 stwierdzono, że radę gminy w postępowaniu przed sądem administracyjnym reprezentuje co do zasady wójt. Sąd stwierdził w uzasadnieniu tej uchwały, że "podmiotem, który realizuje zadania z zakresu administracji publicznej jest gmina, którą reprezentuje wójt bez względu na to, czy zadanie to z uwagi na przepisy ustrojowe realizuje rada gminy czy wójt". Wobec tego, mimo że działania gminy realizowane są przez dwa podmioty (wójta i radę gminy), jest ona reprezentowana przez wójta (prezydenta miasta). W związku z tym rozstrzygnięcie nadzorcze powinno było zostać doręczone Prezydentowi m.st. Warszawy, którego siedziba znajduje się przy Pl. Bankowym 3/5, za pośrednictwem Kancelarii Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy jako jednostki obsługującej organ jakim jest Prezydent Miasta. Jak wynika z akt sprawy, rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone właśnie na ten adres, 19 marca 2015 r. Wobec tego zostało ono doręczone prawidłowemu podmiotowi, a więc termin do wniesienia skargi do sądu rozpoczął swój bieg i upłynął 20 kwietnia 2015 r. Skarga wniesiona 22 kwietnia 2015 r. jest spóźniona, a zatem podlegała odrzuceniu.
Dodatkowym argumentem przemawiającym za tym stanowiskiem NSA jest brzmienie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. W związku z tym to wójt, a nie rada gminy, dokonuje czynności związanych z postępowaniem nadzorczym wojewody, a zatem to wójt powinien być adresatem tego rozstrzygnięcia nadzorczego.
Odnosząc się do argumentu zażalenia stwierdzającego, że o rozróżnieniu adresatów poszczególnych aktu nadzoru (wójta i rady gminy), a w konsekwencji konieczności skierowania zaskarżonego rozstrzygnięcia wojewody do rady miasta, świadczy najdobitniej treść art. 98 ust. 3 [powinno być ust. 3a] ustawy o samorządzie gminnym wskazać trzeba, że jest on całkowicie nietrafiony. Zgonie z tym przepisem, do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego, dotyczące uchwały rady gminy, doręczone po upływie kadencji rady, uprawniona jest rada gminy następnej kadencji w terminie 30 dni od dnia wyboru przewodniczącego rady. Przepis ten zatem w ogóle nie dotyczy sytuacji mającej miejsce w rozpoznawanej sprawie ani nie stanowi argumentu za interpretacją prezentowaną przez stronę. Odnosi się on bowiem do przyznania możliwości zaskarżenia aktu nadzoru przez nową radę gminy, w sytuacji gdy kwestionowaną przez organ nadzoru uchwałę wydała poprzednio wybrana rada gminy, której członkowie nie pełnią już swojej kadencji. Nie potwierdza on natomiast tego, że podmiotem reprezentującym radę gminy jest ona sama. Przepis ten nie stoi w sprzeczności do stanowiska przyjętego przez NSA w tym postanowieniu, zgodnie z którym adresatem rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody powinien być prezydent miasta jako podmiot reprezentujący gminę, której wykonanie zadań przez radę gminy jest kwestionowane.
Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.