Postanowienie NSA z 26 maja 2022 r., I OZ 183/22

Wydany

26 maja 2022 r.

Sąd

r. Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 26 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 73/22 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji

Skład

Sędzia NSA Jolanta Rudnicka przewodniczący

Sprawa

w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2021 r. nr KOC/5031/Op/21 w przedmiocie uchylenia decyzji i stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa postanawia: oddalić zażalenie.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 8 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 73/22, odmówił A. B. wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie z jej skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2021 r. nr KOC/5031/Op/21 w przedmiocie uchylenia decyzji i stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 1 grudnia 2021 r. nr KOC/5031/Op/21 uchyliło decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 29 czerwca 2021 r. nr OPS.RŚ.5102.8410.2021, którą na skutek wznowienia postępowania, uchylono ostateczną decyzję z 3 sierpnia 2016r. nr OPS.F1.RŚ.5102.006375.2016, przyznającą A. B. pomoc w formie zasiłku celowego w wysokości 100 zł na zakup odzieży i wyposażenia szkolnego oraz w tym zakresie stwierdziło, że w/w decyzja z 3 sierpnia 2016 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednakże nie można jej uchylić, bowiem od dnia doręczenia upłynęło pięć lat.

Skarżąca w dniu 6 stycznia 2022 r. wniosła, za pośrednictwem organu, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję wraz z wnioskiem o wstrzymanie jej wykonania (braki formalne wniosku uzupełniono w dniu 5 marca 2022 r.). W uzasadnieniu wniosku wskazała, że organ stwierdzając wydanie decyzji z naruszeniem prawa otwiera Ośrodkowi Pomocy Społecznej drogę do wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu pobranych świadczeń, mimo że toczą się jeszcze postępowania sądowe kwestionujące decyzje wydane przez Kolegium. Rzeczywistym celem wznowionych postępowań jest wydanie decyzji o zwrocie świadczeń i nadanie im rygoru natychmiastowej wykonalności po to, by nakazać skarżącej zwrot świadczeń pobranych w latach 2016 i 2017 i już spożytkowanych, zgodnie z ich przeznaczeniem, przez skarżącą. Rodzina obecnie pobiera natomiast świadczenia z pomocy społecznej w postaci zasiłku okresowego i stałego i to z tych świadczeń organ będzie żądał zwrotu świadczeń naliczonych w wyniku utrzymanych przez Kolegium decyzji. Skarżąca zauważyła, że wykonanie zaskarżonej decyzji przed upływem końca postępowania sądowego, godzi w byt jej rodziny: niepełnosprawnej wnioskodawczyni i niepełnosprawnego małoletniego dziecka. Zdaniem skarżącej, w tej sytuacji istnieje prawdopodobieństwo zmiany bądź uchylenia decyzji wydanych przez Kolegium w wyniku postępowania sądowego, a ich wykonanie przed upływem końca postępowania sądowego naraża rodzinę na uszczerbek, gdyż świadczenia te będą egzekwowane w trybie egzekucji administracyjnej, a rodzina już teraz jest niewydolna finansowo.

Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącej dotyczy wstrzymania wykonania wydanej we wznowionym postępowaniu decyzji reformatoryjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, którą uchylono wydaną w pierwszej instancji decyzję Prezydenta m.st. Warszawy i orzeczono na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., że ostateczna decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 3 sierpnia 2016 r. przyznająca stronie zasiłek celowy wydana została naruszeniem prawa, jednakże nie można jej uchylić, bowiem od dnia jej doręczenia upłynęło pięć lat. Sąd wyjaśnił, że tego rodzaju rozstrzygnięcie nie prowadzi do obarczenia strony obowiązkiem lub odebraniem jej przyznanego w przeszłości uprawnienia. Weryfikowana w postępowaniu wznowieniowym decyzja przyznająca świadczenie pieniężne pozostaje bowiem nadal w obrocie prawnym, a co za tym idzie wywołuje skutki w niej przewidziane. W szczególności więc nie nakłada ona na stronę obowiązku zwrotu wypłaconych świadczeń. Wobec tego jej wykonanie nie może wywołać nawet hipotetycznego zagrożenie ekonomicznego bytu skarżącej i jej małoletniego niepełnosprawnego dziecka, do których to okoliczności nawiązuje ona w swoim żądaniu. Sąd uznał zatem, że wniosek o wstrzymanie wykonania tej decyzji nie ma usprawiedliwionych podstaw i z tych przyczyn podlega oddaleniu.

Na powyższe postanowienie skarżąca złożyła zażalenie, wnosząc o jego zmianę.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że decyzja w niniejszej sprawie jest wykonalna w trybie instancyjnym. Podała, że Ośrodek w pismach poinformował skarżącą, że "wykona decyzję" tj. będzie żądał zwrotu świadczeń na skutek wznowienia postępowań w wypadku niewstrzymania przez sąd zaskarżonych decyzji. Dotyczy to również postępowań cywilnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – dalej "p.p.s.a."), sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności, o których mowa w § 1 powołanego przepisu, jednak wyłącznie wtedy, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Podkreślić przy tym należy, że postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji dotyczy wyjątku od zasady wykonalności ostatecznych decyzji administracyjnych. Aby wniosek mógł być rozpatrzony pozytywnie, strona musi więc wskazać konkretne zagrożenia płynące z wykonania decyzji. Sąd musi dysponować wiarygodnie wykazanymi faktami, które pozwolą mu na zastosowanie przedmiotowej instytucji, która – co należy jeszcze raz podkreślić – jest wyjątkiem od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a.

Użyte przez ustawodawcę w art. 61 § 3 p.p.s.a. nieostre pojęcia "znaczna szkoda" lub "trudne do odwrócenia skutki" wymagają konkretyzacji w dokładnie i wszechstronnie zgromadzonym materiale dowodowym, który powinien w szczególności zaprezentować wnioskodawca. Oznacza to występującą po jego stronie konieczność przywołania konkretnych okoliczności wskazujących na to, że wykonanie decyzji spowoduje w stosunku do strony niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i przytoczenia okoliczności uzasadniających to żądanie wraz z informacjami, które mogą to żądanie uprawdopodobnić. Przy czym pojęcie wyrządzenia znacznej szkody należy rozumieć w taki sposób, że chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Trudne do odwrócenia skutki to z kolei takie prawne lub faktyczne skutki, które – raz zaistniałe – powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Zaznaczyć przy tym należy, że rozstrzygając wniosek o wstrzymanie, Sąd nie bada legalności zaskarżonego aktu, bowiem prowadziłoby to do tzw. przedsądu. Bada jedynie, czy wykonanie zaskarżonego aktu może prowadzić w okolicznościach danej sprawy, wskazanych przede wszystkim przez skarżącego we wniosku, do zagrożenia w postaci znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Podkreślić także należy, że o znacznej szkodzie można mówić, jeśli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Każdy bowiem akt prawny wywołuje określone skutki prawne, nie wszystkie jednak podlegają ochronie tymczasowej.

Odnosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że przedmiotowy wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2021 r. nie zasługiwał na uwzględnienie. Decyzją tą bowiem organ odwoławczy uchylił decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 29 czerwca 2021 r. nr OPS.RŚ.5102.8410.2021, którą na skutek wznowienia postępowania, uchylono ostateczną decyzję z 3 sierpnia 2016 r. nr OPS.F1.RŚ.5102.006375.2016 przyznającą A. B. pomoc w formie zasiłku celowego w wysokości 100 zł na zakup odzieży i wyposażenia szkolnego oraz w tym zakresie stwierdziło, że w/w decyzja z 3 sierpnia 2016 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednakże nie można jej uchylić, bowiem od dnia doręczenia upłynęło pięć lat. Zatem weryfikowana w trybie wznowieniowym decyzja przyznająca świadczenie pieniężne pozostaje nadal w obrocie prawnym, w związku z czym, wywołuje skutki w niej przewidziane, na co zasadnie wskazał Sąd I instancji. Decyzja ta sama w sobie nie rodzi natomiast po stronie skarżącej obowiązku zwrotu pobranego zasiłku. Taki obowiązek powstanie dopiero z chwilą ewentualnego wydania przez organ I instancji decyzji w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Jak bowiem wyżej wskazano, zaskarżona decyzja Kolegium, nie pociąga za sobą bezpośredniego następstwa w postaci zwrotu świadczenia.

Natomiast okoliczność wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku celowego nie ma wpływu na ocenę przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Jest to postępowanie odrębne od postępowania będącego przedmiotem niniejszej sprawy, natomiast ostateczna decyzja wydana w tym postępowaniu może być również przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, jak też może być objęta wnioskiem o wstrzymanie wykonania.

Należy zatem uznać, że Sąd I instancji prawidłowo przyjął, iż wniosek skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.