Postanowienie NSA z 27 marca 2012 r., I OZ 192/12

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 27 marca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt II SAB/Wa 173/11 umarzające postępowanie i zasądzające zwrot kosztów postępowania

Sprawa

w sprawie ze skargi A. S. na bezczynność Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 01 lutego 2011 r. w sprawie przetwarzania danych osobowych postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie w części dotyczącej zwrotu kosztów postępowania.

Skład

Sędzia NSA Irena Kamińska przewodniczący

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt II SAB/Wa 173/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie w sprawie ze skargi A. S. na bezczynność Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 01 lutego 2011 r. dotyczącego przetwarzania danych osobowych przez Y. Polska Sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie oraz zasądził od organu zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż pismem z dnia 01 lutego 2011 r. A. S. złożyła do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych pismo, w którym, w związku z bezprawnym przetwarzaniem jej danych osobowych przez Y. Polska Sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie, wniosła o przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji w celu zapobieżenia ww. działaniom.

Pismem z dnia 02 marca 2011 r. A. S. wezwała GIODO do usunięcia naruszenia prawa i wydania decyzji w przedmiocie wniosku z dnia 01 lutego 2011 r.

Następnie pismem z dnia 28 marca 2011 r. wymieniona wyjaśniła, że naruszenie w zakresie przetwarzania danych osobowych przez ww. Spółkę polega na przetwarzaniu jej danych osobowych w celach marketingowych bez jej zgody, w związku z powyższym domaga się od GIODO wydania decyzji nakazującej Spółce przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a w szczególności usunięcia uchybień poprzez zaprzestanie przetwarzania jej danych osobowych w celach marketingowych.

W dniu 04 kwietnia 2011 r. A. S., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 01 lutego 2011 r. dotyczącego przetwarzania danych osobowych przez Y. Polska Sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie, wnosząc o zobowiązanie GIODO do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz zasądzenie od GIODO na rzecz skarżącej kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę z dnia 29 kwietnia 2011 r. organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska GIODO wyjaśnił, że w dniu 06 kwietnia 2011 r. organ wystąpił do Spółki o złożenie wyjaśnień oraz poinformował skarżącą o działaniach podjętych w sprawie, a po otrzymaniu w dniu 21 kwietnia 2011 r. wyjaśnień Spółki, GIODO, pismem z dnia 28 kwietnia 2011 r., poinformował skarżącą o zebraniu materiału dowodowego wystarczającego do wydania decyzji.

Następnie pismem z dnia 16 czerwca 2011 r. GIODO poinformował Sąd, że w dniu 09 czerwca 2011 r. w przedmiotowej sprawie została wydana decyzja w związku z czym wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Wydając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż nakazanie wydania decyzji jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji nie załatwił toczącej się przed nim sprawy. Celem skargi na bezczynność organu jest – jak w niniejszej sprawie – doprowadzenie do wydania przez organ decyzji w sprawie wszczętej żądaniem strony. Z przytoczonego przepisu wynika a contrario, że wydanie przez organ decyzji wyłącza możliwość uwzględnienia skargi nawet wówczas, gdy decyzja podjęta została z naruszeniem terminu przewidzianego do jej wydania. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych decyzją z dnia (...) czerwca 2011 r. odmówił uwzględnienia wniosku A. S. dot. przetwarzania jej danych osobowych przez Y. Polska Sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie. Decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi skarżącej w dniu 21 czerwca 2011 r., a Spółce w dniu 17 czerwca 2011 r. (zwrotne potwierdzenia odbioru w aktach administracyjnych sprawy). Sąd pierwszej instancji dodał, iż w ramach skargi na bezczynność nie może oceniać zgodności z prawem wydanej decyzji z dnia (...) czerwca 2011 r., gdyż kontroli takiej można dokonać jedynie w ramach odrębnego postępowania.

Postanowieniem z dnia 31 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzupełnił swoje postanowienie z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt II SAB/Wa 173/11 poprzez zasądzenie od Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych na rzecz A. S. zwrotu kosztów postępowania.

Zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2011 r., uzupełnione postanowieniem z dnia 31 stycznia 2012 r., w części dotyczącej zwrotu kosztów postępowania złożył Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych zarzucając mu:

1. naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. na skutek braku wskazania w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia (wraz z jego uzupełnieniem) podstaw faktycznych dla uznania, że Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych dopuścił się bezczynności, jak również, że wydanie przez organ ochrony danych osobowych decyzji z dnia 9 czerwca 2011 r. nastąpiło w trybie określonym w art. 54 § 3 p.p.s.a.
2. naruszenie art. 201 § 1 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie istniała podstawa do obciążenia Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych kosztami postępowania sądowego.

Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej kosztów postępowania i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

W motywach zażalenia podniesiono, iż kwestionowane postanowienie WSA (wraz z jego uzupełnieniem) w zakresie dotyczącym zwrotu kosztów postępowania oparte zostało na bezpodstawnym założeniu, że wydanie przez Generalnego Inspektora decyzji administracyjnej w opisanej sprawie po wniesieniu przez Panią A. S. do WSA skargi na bezczynność organu w tej sprawie, nastąpiło w trybie przewidzianym w art. 54 § 3 p.p.s.a. Innymi słowy WSA przyjął, że decyzja z dnia 9 czerwca 2011 r. była wyrazem uznania przez Generalnego Inspektora zasadności zarzutów skargi Pani A. S. na bezczynność i uwzględnienia tej skargi w całości. Sąd nie badał przy tym, czy wedle stanu na dzień wniesienia przez pełnomocnika Pani A. S. skargi z dnia 4 kwietnia 2011 r. Generalny Inspektor istotnie pozostawał w zarzucanej mu bezczynności, ani też okoliczności, które miały wpływ na termin wydania decyzji administracyjnej z dnia 9 czerwca 2011 r. Sąd nie zawarł również w kwestionowanym postanowieniu uzasadnienia faktycznego dla przyjęcia, że Generalny Inspektor wydał decyzję z dnia 9 czerwca 2011 r. w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. Sąd przyjął, iż wydanie przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej po wniesieniu przez stronę skargi na jego bezczynność jest możliwe wyłącznie w ww. trybie (określonym w art. 54 § 3 p.p.s.a.). Konsekwencją powyższego było uznanie, iż w niniejszej sprawie zaistniały przewidziane w art. 201 § 1 p.p.s.a. przesłanki obciążenia organu ochrony danych kosztami postępowania. Skarżący organ podważył prawidłowość przyjęcia, że u podstaw rzeczonego umorzenia legły okoliczności, o których mowa w art. 54 § 3 p.p.s.a. tj. pozostawanie w bezczynności wedle stanu na dzień wniesienia skargi na bezczynność i uznanie przez organ zasadności tej skargi w całości. Organ nie uchylał się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a przeciwnie - podjął przewidziane prawem czynności służące wnikliwemu i rzetelnemu ustaleniu okoliczności faktycznych sprawy. Organ podejmował wszelkie czynności w przedmiotowej sprawie bez zbędnej zwłoki, wykorzystując dla ustalenia stanu faktycznego sprawy instrumenty przyznane mu przepisami ustawy ochronie danych osobowych - jak wymagają tego przepisy. Na każdym etapie postępowania skarżąca była informowana o odejmowanych w sprawie czynnościach.

Zdaniem skarżącego, wydanie przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych decyzji z dnia 9 czerwca 2011 r. było wynikiem prawidłowo przeprowadzonego postępowania, które nie naruszało reguł dotyczących terminowości załatwienia sprawy i nie miało związku ze skargą na bezczynność organu. Generalny Inspektor po otrzymaniu uzupełnionych wyjaśnień Spółki zwrócił się do WSA o wypożyczenie znajdujących się w dyspozycji tego sądu akt postępowania celem podjęcia dalszych czynności zmierzających do wydania decyzji administracyjnej. Niezwłocznie po otrzymaniu tych akt Generalny Inspektor poinformował strony o przysługujących im na tym etapie postępowania uprawnieniach, następnie zaś (po ustaleniu, że upłynął wyznaczony termin realizacji tych uprawnień), wydal w sprawie decyzję administracyjną. Brak jest prawnego uzasadnienia dla twierdzenia, jakoby wydanie przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej po wniesieniu przez stronę skargi na bezczynność możliwe było wyłącznie w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. W sytuacji zgromadzenia wyczerpującego i spójnego materiału dowodowego, możliwość rozstrzygnięcia sprawy decyzją administracyjną jest nie tylko prawem, lecz obowiązkiem organu - w okolicznościach przedmiotowej sprawy dopiero zaniechanie takiego działania czyniłoby zasadnym zarzut pozostawania w bezczynności.

W odpowiedzi na zażalenie skarżąca wniosła o jego oddalenie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zażalenie oparte jest na usprawiedliwionych podstawach.

Stosownie do art. 54 §3 p.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Jeżeli więc do daty orzekania przez sąd organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wyda akt lub podejmie czynność których domagała się strona, to przestaje tkwić w bezczynności. Nie zawsze oznacza to jednak, że wydanie przez organ aktu po wniesieniu skargi na bezczynność, powoduje uwzględnienie jej w trybie autokontroli.

W niniejszej sprawie podstawą umorzenia postępowania przez Sąd pierwszej instancji było uznanie, iż organ uwzględnił skargę w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. Poza sporem jest, że po dacie wniesienia przez skarżącą skargi na bezczynność do wojewódzkiego sądu administracyjnego, organ rozpoznał sprawę poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Jednakże powyższe nie może w sposób automatyczny przesądzić o tym, że organ dokonał żądanej czynności w trybie tzw. autokontroli. Z lektury akt administracyjnych wynika bowiem, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia bezczynności po stronie organu. W dniu 1 lutego 2011 r. do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych wpłynęła skarga skarżącej reprezentowanej przez pełnomocnika, w której wskazano, iż "w związku z bezprawnym przetwarzaniem danych osobowych (...) wnoszę o przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji administracyjnej w celu zapobieżenia tym bezprawnym działaniom". W dniu 15 lutego 2011 r. do organu wpłynęło kolejne pismo skarżącej, w którym sprostowano stronę postępowania oraz załączono pełnomocnictwo do reprezentowania skarżącej. W związku z brakami formalnymi skargi oraz nieziszczeniem opłaty skarbowej, organ pismem z dnia 22 lutego 2011 r. wezwał skarżącą do uzupełnienia ww. braków (m.in. poprzez wskazanie osoby od której skarga pochodzi, jej adresu oraz sprecyzowanie na czym polega naruszenie prawa w zakresie przetwarzania jej danych osobowych oraz jakich czynności domaga się od Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych). W kolejnym piśmie z dnia 2 marca skarżąca wezwała organ do wydania decyzji administracyjnej, a następnie dopiero w piśmie z dnia 28 marca (data wpływu 30 marca 2011 r.) uzupełniła braki formalne skargi. W dniu 4 kwietnia 2011 r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, natomiast w dniu 9 czerwca 2011 r. organ po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających, wydał decyzję administracyjną.

Ze stanu faktycznego sprawy wynika, iż wprawdzie organ dokonał czynności już po wniesieniu skargi na bezczynność, jednakże czynności te zostały podjęte z opóźnieniem z przyczyn leżących po stronie skarżącej tj. nieuzupełnieniem braków skargi w postaci sprecyzowania żądania oraz uiszczenia opłaty skarbowej. Dopiero po uzupełnianiu powyższych braków w piśmie, które wpłynęło do organu 30 marca 2011 r. organ mógł przeprowadzić postępowanie administracyjne. Tym samym w okolicznościach tej sprawy nie można w sposób automatyczny przyjąć, że w sytuacji dokonania czynności przez organ po wniesieniu skargi na jego bezczynność, sąd administracyjny winien przypisać takiej czynności działanie w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a.

Uwzględnienie skargi na bezczynność przez organ administracji publicznej w trybie autokontroli musi spełniać dwa podstawowe warunki. Pierwszy z nich sprowadza się do usunięcia przez organ naruszenia prawa we własnym zakresie i podzielenia równocześnie poglądu strony przeciwnej o istnieniu tego naruszenia, co niweczy spór pomiędzy stronami (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08). Drugi warunek ma charakter formalny i sprowadza się do wskazania art. 54 § 3 p.p.s.a. jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia wydanego w trybie autokontroli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 123/07). W niniejszej sprawie żaden z powołanych warunków nie zachodził, ponieważ organ nie wydał decyzji w wyniku autokontroli, lecz wskutek dopełnienia wszystkich czynności, mających na celu ustalenie stanu faktycznego i zakończenia postępowania. Dlatego też przyjąć należy, że zażalenie prawidłowo kwestionuje naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 54 § 3 p.p.s.a, co niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem legło u podstaw umorzenia postępowania i tym samym skutkowało zasądzeniem od organu kosztów postępowania. W związku z tym, że orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania ściśle związane jest ze sposobem rozstrzygnięcia sprawy w instancji, przyjąć należy, iż zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 201 § 1 p.p.s.a. poprzez nakazanie organowi dokonania zwrotu kosztów poniesionych przez stronę.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.