Postanowienie NSA z 9 marca 2016 r., I OZ 192/16

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 9 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Prokuratora Okręgowego w Nowym Sączu na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 822/15 odrzucające skargę Prokuratora Okręgowego w Nowym Sączu na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia [...] września 2014 r., Nr [...]

Sprawa

w sprawie wyrażenia zgody na zbycie udziału we współwłasności nieruchomości oraz na udzielenie bonifikaty od ceny nieruchomości gruntowej postanawia: oddalić zażalenie.

Skład

Sędzia NSA Iwona Bogucka przewodniczący

Uzasadnienie

Prokurator Okręgowy w Nowym Sączu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na zbycie udziału we współwłasności nieruchomości oraz na udzielenie bonifikaty od ceny nieruchomości gruntowej, na mocy której Rada Miasta Zakopanego wyraziła zgodę na sprzedaż Stowarzyszeniu [...] udziału do 2/3 w prawie własności nieruchomości o pow. 500 m2, położonej w Zakopanem przy ulicy [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 134 w obr. [...], zabudowana budynkiem usługowym, stanowiącym własność Gminy Zakopane, na cele pożytku publicznego i upoważniła Burmistrza Zakopanego do udzielenia bonifikaty od ceny udziału w wysokości 98%. Uchwale tej zarzucono, że jest niezgodna z prawem, w szczególności narusza art. 37 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2014 r., poz. 518 – dalej "u.g.n.").

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Zakopane wniosła o oddalenie skargi w całości wskazując, że zaskarżona uchwała jest prawidłowa i nie narusza przepisów prawa, w tym zwłaszcza przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 11 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 822/15, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. odrzucił skargę wskazując, że została wniesiona z uchybieniem terminu. Sąd wskazał, że ustawa o samorządzie gminnym w art. 101 przewiduje tzw. skargę powszechną, która jednak może zostać wniesiona wyłącznie przez podmiot wymieniony w tym przepisie. Przepis ten nie odnosi się do prokuratora. Prokurator zwolniony jest przed wniesieniem skargi od wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Zatem do skargi wnoszonej przez prokuratora zastosowanie ma art. 53 § 3 p.p.s.a., przy czym termin 6 miesięcy, o którym mowa w tym przepisie nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W ocenie Sądu I instancji wcześniejsza korespondencja pomiędzy Prokuratorem a Radą Miasta Zakopanego nie ma wpływu na bieg sześciomiesięcznego terminu do wniesienia skargi. W szczególności na bieg tego terminu nie ma wpływu wystąpienie Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Nowym Sączu z dnia 17 lutego 2015 r. do Rady Miasta Zakopanego na podstawie art. 5 ustawy o prokuraturze z wnioskiem o uchylenie przedmiotowej uchwały. Sąd uznał, że wystąpienie to nie jest wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 52 § 3 i art. 53 § 2 p.p.s.a. Podkreślono, że art. 53 § 3 zd. 1 p.p.s.a. nie przewiduje żadnych wyjątków od sześciomiesięcznego terminu do wniesienia skargi w przypadku zaskarżania przez Prokuratora uchwał niebędących aktami prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, ma charakter indywidualny, a zatem powinna być wniesiona przez Prokuratora w terminie 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie, co miało miejsce w dniu 25 września 2014 r. Wynika z tego, że dla Prokuratora termin do wniesienia skargi upłynął w dniu 25 marca 2015 r. Natomiast Prokurator wniósł skargę w dniu 18 czerwca 2015 r. (data stempla pocztowego), a zatem z uchybieniem powyższego terminu.

Na postanowienie Sądu I instancji zażalenie wniósł Prokurator Okręgowy w Nowym Sączu, zarzucając naruszenie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 3 p.p.s.a., polegające na ich nieprawidłowym zastosowaniu poprzez uznanie, że do skargi wnoszonej przez prokuratora ma zastosowanie art. 53 § 3 p.p.s.a. podczas, gdy w niniejszej sprawie prokurator skorzystał z art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2011 r., Nr 270, poz. 1599), który daje możliwość wyboru środków działania w nim przewidzianych i zamiast skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego w pierwszej kolejności zwrócił się do organu który wydał uchwałę o jej uchylenie, a dopiero w dalszej kolejności, wobec negatywnego stanowiska organu zaskarżył uchwałę terminie przewidzianym w art. 53 § 2 p.p.s.a.

Prokurator wskazał, że Sąd po zbadaniu formalnych warunków skargi wyznaczył pierwszą rozprawę na dzień 23 września 2015 r., przy czym nie doszło do merytorycznego rozpoznania skargi wobec złożenia przez obecnego na rozprawie lokatora spornej kamienicy wniosku o zgłoszenie do udziału w postępowaniu w trybie art. 33 § 2 p.p.s.a. Do merytorycznego rozpoznania skargi doszło na rozprawie w dniu 9 grudnia 2015 r., gdzie Sąd odebrał od obecnych stron stanowiska i oświadczenia w przedmiocie złożonej skargi. Prokurator podkreślił, że pomimo nieodrzucenia skargi na wstępnym etapie jej badania oraz wyznaczenia dwóch terminów rozpraw i przystąpieniu do merytorycznego zbadania skargi, w dniu 11 grudnia 2015 r. zaskarżonym postanowieniem Sąd odrzucił skargę jako złożoną po terminie, co stoi w sprzeczności z art. 6 p.p.s.a.

Niezależnie od powyższego nie zgodzono się ze stanowiskiem Sądu, że do skargi wnoszonej przez prokuratora, w sytuacji, gdy chodzi o uchwały mające charakter indywidualny, ma zastosowanie wyłącznie art. 53 § 3 p.p.s.a. Zdaniem Prokuratora takie rozumienie powołanego przepisu prowadziłoby do ograniczenia mu wyboru środków działania przewidzianych w art. 5 ustawy o prokuraturze. Podkreślono, że w swojej praktyce prokuratorzy bardzo często korzystają ze środka w postaci wniosku o uchylenie lub zmianę uchwały, gdyż środek ten prowadzi w krótkim czasie, bez potrzeby angażowania sądu, do wyeliminowania niezgodnych z prawem uchwał.

W ocenie Prokuratora wniosek złożony w trybie art. 5 ustawy o prokuraturze ma wszelkie przymioty wezwania do naruszenia prawa z art. 52 i 53 p.p.s.a. Wskazano, że w taki właśnie sposób został potraktowany wniosek o uchylenie uchwały jako niezgodnej z prawem w niniejszej sprawie. Ponieważ jednak wezwany organ zajął negatywne stanowisko w przedmiocie wniosku, zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., Prokurator skierował skargę na uchwałę w terminie 30 dni od odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Dwie odrębne odpowiedzi na powyższe zażalenie złożyli "[...]" Oddział w Zakopanem oraz Rada Miasta Zakopane, w obu przypadkach wnosząc o oddalenie zażalenia w całości. Dodatkowo Rada Miasta Zakopane wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Uchwała Rady Miasta Zakopane z dnia [...] września 2014 r., Nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na zbycie udziału we współwłasności nieruchomości oraz na udzielenie bonifikaty od ceny nieruchomości gruntowej została podjęta na podstawie art. 68 ust. 1 pkt 2 u.g.n., zgodnie z którym właściwy organ może udzielić bonifikaty od ustalonej ceny, na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana osobom fizycznym i osobom prawnym, które prowadzą działalność charytatywną, opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, naukową, badawczo-rozwojową, wychowawczą, sportową lub turystyczną, na cele niezwiązane z działalnością zarobkową, a także organizacjom pożytku publicznego na cel prowadzonej działalności pożytku publicznego.

W wyroku z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 166/08 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że zgoda rady, o której mowa w przepisie art. 68 ust. 1 u.g.n. ma charakter wyłącznie indywidualny i może zostać wyrażona w sposób podmiotowy lub przedmiotowy. Może dotyczyć jednej lub wielu, ale indywidualnie wskazanych osób lub konkretnie oznaczonych nieruchomości. Zasadnie zatem w niniejszej sprawie Sąd I instancji przyjął, że zaskarżona uchwała Rady Miasta Zakopane z dnia [...] września 2014 r., Nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na zbycie udziału we współwłasności nieruchomości oraz na udzielenie bonifikaty od ceny nieruchomości gruntowej ma charakter indywidualny.

W odniesieniu do kwestii terminu, w jakim prokurator winien był zaskarżyć przedmiotową uchwałę wskazać należy, że art. 53 § 3 p.p.s.a. stanowi, iż prokurator może wnieść skargę w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Jest to norma odrębna w stosunku do art. 5 ustawy o prokuraturze, który to przepis jest przepisem kompetencyjnym ustanawiającym ogólną zasadę, że prokuratorowi służy prawo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przepis art. 5 ustawy o prokuraturze nie reguluje kwestii procesowych związanych z trybem i terminem wnoszenia skargi do sądu administracyjnego. W tym zakresie wyłączne zastosowanie znajdują przepisy regulujące postępowanie przed sądem administracyjnym. W stosunku do prokuratora przepisem takim jest art. 53 § 3 p.p.s.a. Zaznaczyć ponadto należy, że prokurator może wnieść skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na uchwałę organu gminy bez wezwania (przed wniesieniem skargi) właściwego organu gminy do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 września 1997 r., sygn. akt III RN 39/97, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1996 r. OPS 2/96).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy, że zasadnie Sąd I instancji w niniejszej sprawie przyjął, iż uchwała Rady Miasta Zakopane z dnia [...] września 2014r., Nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na zbycie udziału we współwłasności nieruchomości oraz na udzielenie bonifikaty od ceny nieruchomości gruntowej powinna być zaskarżona przez prokuratora w terminie 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie – zgodnie z art. 53 § 3 p.p.s.a. Jak z akt wynika, uchwała ta weszła w życie z dniem jej podjęcia, a więc w dniu [...] września 2014 r., zatem 6 – miesięczny termin z art. 53 § 3 p.p.s.a. do jej złożenia upływał w dniu [...] marca 2015 r. Skoro natomiast czynności tej Prokurator dokonał dopiero w dniu [...] czerwca 2015 r. to zasadnie Sąd I instancji uznał, że uchybiono terminowi do wniesienia skargi.

Z tych względów uznać zależy, że w zaskarżonym postanowieniu nie doszło do naruszenia art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 53 § 3 p.p.s.a. Niezasadne są również wywody zażalenia, że Sąd odrzucił skargę po zbadaniu sprawy merytorycznie. Sprawa nie została bowiem rozpoznana merytoryczne, na ówczesnym etapie postępowania Sąd mógł odrzucić skargę.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.