Uzasadnienie
M.B. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 27 czerwca 2016 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 5 kwietnia 2016 r. nr [...] w sprawie odmowy uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 14 stycznia 2013 r. nr [...] o skierowaniu E.K. do domu pomocy społecznej dla osób [...] chorych. W skardze skarżąca zawarła jednocześnie wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 3 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 740/16 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że skarżąca w żaden sposób nie uzasadniła swojego żądania. Niezależnie jednak od tego, decydujące znaczenie w rozpoznawanej sprawie miał charakter objętej wnioskiem decyzji. Przedmiotem ochrony tymczasowej mogą być bowiem jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Do wykonania nie nadają się wszelkie odmowne akty administracyjne, ponieważ nie maja one przedmiotu wykonania. Instytucja wstrzymania wykonania dotyczy zatem wyłącznie tych aktów lub czynności, które wywołują skutki materialnoprawne.
W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej nie posiada atrybutu wykonalności, tj. nie nadaje się do wykonania i nie podlega wykonaniu. Z tych względów, na podstawie art. 61 § 3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji postanowienia.
Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia M.B. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 3 P.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca nie uzasadniła żądania ochrony tymczasowej oraz że zaskarżona decyzja nie posiada atrybutu wykonalności, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że w razie jej wykonania może dojść do powstania trudnych do odwrócenia skutków, a co więcej, decyzja ta wywołuje skutki materialnoprawne.
Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej w skrócie "P.p.s.a."), po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.
Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mógłby dla strony wywołać taki akt, zanim zostanie zbadany przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że jego wykonanie faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków.
Przedmiotem ochrony tymczasowej mogą być jednak wyłącznie takie akty, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny, lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że wstrzymanie wykonania decyzji dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Wykonalność dotyczy zatem aktów zobowiązujących, które ustalają dla ich adresatów nakazy lub zakazy określonego zachowania.
Powyższego skutku nie wywołuje zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 27 czerwca 2016 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 5 kwietnia 2016 r. nr [...] w sprawie odmowy uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 14 stycznia 2013 r. nr [...] o skierowaniu E.K. do domu pomocy społecznej dla osób [...] chorych.
W/w decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach jest bowiem rozstrzygnięciem, które ze swej istoty nie nadaje się do wykonania. Nie wymaga ona bowiem żadnej czynności, którą strona mogłaby lub musiała wykonać dobrowolnie lub w drodze egzekucji administracyjnej, aby doprowadzić do stanu, który jest zgodny z rozstrzygnięciem w niej zawartym. Nie przyznaje ona także skarżącej M.B. żadnych uprawnień, ani nie nakłada na nią żadnych obowiązków. Skierowanie E.K. – matki skarżącej do domu pomocy społecznej dla osób [...] chorych miało bowiem miejsce w wyniku wydania ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 14 stycznia 2013 r. nr [...], a nie w wyniku wydania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 27 czerwca 2016 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 5 kwietnia 2016 r. nr [...]. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja nie wywołuje żadnych skutków materialnych, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią tej decyzji. Nie może być ona egzekwowana w postępowaniu egzekucyjnym. Ze względu na swój charakter, zaskarżona decyzja nie wywołuje zatem bezpośrednich skutków, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a.
Ubocznie wskazać również należy, iż wbrew twierdzeniu skarżącej nie uzasadniła ona w żaden sposób wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a zatem nie wskazała, iż w jej przypadku zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Podanie okoliczności uzasadniających zasadność wniosku dopiero w zażaleniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podlega ocenie, bowiem sądowi pierwszej instancji nie można w takim przypadku zarzucić naruszenia prawa. Zażalenie nie jest środkiem służącym do uzupełniania złożonego w sprawie wniosku. Jest to jeden z dwóch środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Postępowanie zażaleniowe ma na celu zweryfikowanie prawidłowości działania Sądu pierwszej instancji przy wydawaniu objętego zażaleniem postanowienia (co wynika z art. 194 § 1 P.p.s.a.), a nie ponowne rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu.
W konsekwencji rola Naczelnego Sądu Administracyjnego ogranicza się jedynie do kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby stanowić uzasadniony zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania sądowadministracyjnego oraz w istocie doprowadzić do niedopuszczalnej sytuacji, w której zażalenie, ze środka zaskarżenia stałoby się pismem uzupełniającym kompletny z punktu widzenia wymogów formalnych wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OZ 375/09, z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt II OZ 1240/11 i z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt I FZ 33/16 oraz J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 212-213). Uzasadnienie wniosku nie jest elementem obligatoryjnym, wpływającym na ważność wniosku i warunkującym jego dopuszczalność, zatem nie podlega uzupełnieniu, poprzez wezwanie do uzupełnienia braków formalnych.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.