Postanowienie NSA z 27 stycznia 2016 r., I OZ 23/16

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 27 stycznia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Gminy Miasta Rzeszów na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1739/15 o odrzuceniu skargi

Sprawa

w sprawie ze skargi Gminy Miasta Rzeszów na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

Skład

Sędzia NSA Jan Paweł Tarno przewodniczący

Uzasadnienie

Postanowieniem z 16 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, IV SA/Wa 1739/15, odrzucił skargę Gminy Miasta Rzeszów w sprawie ze skargi Gminy Miasta Rzeszów na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca znak [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 215 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") w każdym piśmie wszczynającym postępowanie sądowe w danej instancji należy podać wartość przedmiotu zaskarżenia, jeżeli od tej wartości zależy wysokość opłaty. W świetle zaś art. 216 p.p.s.a. jeżeli przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna, stanowi ona wartość przedmiotu zaskarżenia. Z wykładni językowej tych regulacji wynika, że to strona postępowania jest uprawniona do wniesienia skargi i określenia przedmiotu zaskarżenia przy wnoszeniu skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, w tym do podania wartości przedmiotu sporu. Stosownie do treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2008 r., I FPS 7/07 w świetle przepisów art. 231 w związku z art. 215 i 216 p.p.s.a., wartość przedmiotu zaskarżenia stanowi tylko ta część należności pieniężnej, która została zakwestionowana. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił m.in., że odnosząc wykładnię prokonstytucyjną i zgodną z prawami człowieka do analizowanych przepisów, w imię realizacji prawa do sądu i prawa do rzetelnego procesu trzeba uznać, że wysokość wpisu stosunkowego powinna być obliczana od wartości podanej przez stronę, która będzie odzwierciedlała wartość faktycznego przedmiotu sporu. Niewątpliwie pogląd zaprezentowany przez powiększone składy Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z 28 stycznia 2008 r., I FPS 7/07, będzie miał również zastosowanie przy określaniu wysokości wpisu sądowego od skargi na odrębną decyzję ustalającą odszkodowanie za przejętą nieruchomość.

W okolicznościach niniejszej sprawy zaskarżona decyzja wymierza należność pieniężną z tytułu ustalenia odszkodowania. Jeżeli decyzja wymierza (określa czy ustala) kwotę odszkodowania, to skarga na decyzję w tym przedmiocie objęta jest wpisem stosunkowym, gdyż przedmiotem zaskarżenia w rozumieniu art. 215 § 1, art. 216 i art. 231 p.p.s.a. jest należność pieniężna, albowiem z zaskarżonej decyzji wynikają należności pieniężne. W przepisach art. 215 - art. 218 i art. 231 p.p.s.a. chodzi o przedmiot zaskarżenia, o zaskarżoną należność pieniężną, co oznacza zaskarżenie decyzji rozstrzygającej co do należności pieniężnej. Skoro strona może zaskarżyć decyzję w całości lub w części, to wartością przedmiotu zaskarżenia (zaskarżoną należnością pieniężną) może być, w zależności od okoliczności sprawy, pełna wysokość należności pieniężnej określonej bądź ustalonej w zaskarżonej decyzji lub taka jej część, która jest kwestionowana w skardze. Zawarte w omawianych przepisach określenie: wartość przedmiotu zaskarżenia, a tym samym wysokość należności pieniężnej (art. 215 § 1 i art. 216 p.p.s.a.) wskazuje, że akcent należy położyć na element zaskarżenia - to co zostało przez wnoszącego skargę zaskarżone. Z uwagi na istotę wpisu sądowego, którego uiszczenie jest warunkiem nadania biegu skardze, w przepisach tych chodzi zatem o wartość tego co w ramach przedmiotu zaskarżonej decyzji jest w skardze kwestionowane wprost lub wynika z treści skargi i jej uzasadnienia, albo co wynika z istoty, charakteru i okoliczności sprawy. Jeżeli skarga nie dotyczy pełnej wysokości należności pieniężnej, wynikającej z zaskarżonej decyzji, a tylko jej części, to wartością przedmiotu zaskarżenia dla potrzeb wpisu sądowego jest wysokość tej kwestionowanej części. Akcent położony jest tu na wolę strony skarżącej, tj. na zakres zaskarżenia decyzji, w całości czy w części. Wartością przedmiotu zaskarżenia przy decyzji o odszkodowaniu za przejętą nieruchomość, o jakiej mowa w przepisach art. 216-218 i art. 231 p.p.s.a., nie jest zatem kwota odszkodowania wskazana w zaskarżonej decyzji administracyjnej, lecz zakwestionowana przez stronę wysokość odszkodowania, jaka powinna być jej przyznana w decyzji. Oznacza to, że wartość przedmiotu zaskarżenia w takiej sprawie stanowi różnica pomiędzy wysokością odszkodowania, którego domaga się strona, a wysokością odszkodowania ustalonego w zaskarżonej decyzji. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 kwietnia 2011 r., I OZ 237/11). Niewskazanie w skardze wartości przedmiotu zaskarżenia, pomimo prawidłowego wezwania do wykonania tego obowiązku w myśl art. 49 § 1 p.p.s.a., jest obwarowane rygorem odrzucenia skargi, określonym w art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Rygor ten dochodzi do skutku, jeżeli strona nie zastosowała się do doręczonego jej wezwania. Wymóg podania przez stronę wartości przedmiotu zaskarżenia, zawarty w art. 215 § 1 p.p.s.a., byłby spełniony nie tylko przez wyraźne określenie kwoty tej wartości przy wnoszeniu skargi czy w odpowiedzi na wezwanie, lecz także wówczas, gdy wartość ta wynikałaby z treści skargi lub z treści odpowiedzi na powyższe wezwanie. Tak się jednak nie stało w przedmiotowej sprawie, gdyż w skardze nie została podana wartość przedmiotu zaskarżenia, a na wezwanie ze strony sądu do usunięcia rozważanego braku pełnomocnik strony skarżącej nie podał z jaką kwotą, wynikającą z zaskarżonej decyzji, się nie zgadza.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Gmina Miasto Rzeszów, zaskarżając je w całości oraz wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że istnieją wskazane w tym przepisie podstawy do odrzucenia skargi oraz że pełnomocnik strony skarżącej na wezwanie Sądu w złożonym piśmie "nie podał konkretnej wartości przedmiotów zaskarżenia". Podniesiono, że to stwierdzenie Sądu budzi największe zdziwienie, albowiem w ostatnim akapicie pisma procesowego przesłanego do WSA w Warszawie na skutek wezwania Przewodniczącego Wydziału z 9 czerwca 2015 r. z ostrożności procesowej wskazano "wartość przedmiotu zaskarżenia na kwotę....., tj. 21200,55 zł". "Pełnomocnik wypełnił tym samym żądanie Przewodniczącej Wydziału i brak jest usprawiedliwionych podstaw do czynienia zarzutu, że na wezwanie nie został usunięty żądany przez Przewodniczącego brak formalny." Ponadto, podniesiono również, że jeżeli Sąd I instancji nie akceptuje wskazanej przez stronę skarżącą wartości przedmiotu zaskarżenia i uważa, że nie jest ona prawidłowa, to stosownie do art. 218 p.p.s.a. przewodniczący może ją sprawdzić i zarządzić w tym celu stosowne dochodzenie. Sama jednak negatywna ocena Sądu nieakceptująca wskazanej przez stronę skarżącą wartości przedmiotu sprawy nie może być podstawą do odmowy merytorycznego rozpatrzenia złożonej skargi i nie może skutkować jej odrzuceniem. Z powyższych względów zarzucić należy Sądowi I instancji naruszenie art. 218 p.p.s.a. Wskazać należy, że nawet gdyby prawdziwe było stwierdzenie Sądu I instancji, że na wezwanie Przewodniczącej pełnomocnik nie wskazał wartości przedmiotu zaskarżenia złożonej skargi, to i tak nie powinno to stanowić podstawy o jej odrzucenia. W tym względzie zarzucić należy naruszenie art. 215 § 1 w zw. z art. 231 p.p.s.a. W ocenie strony skarżącej w sprawie brak jest podstaw do pobrania opłaty stosunkowej. Zaskarżona decyzja ustala odszkodowanie z tytułu przejętej z mocy prawa przez Województwo Podkarpackie własności nieruchomości w związku z przeznaczeniem jej pod realizację drogi publicznej kategorii wojewódzkiej. W związku z powyższym w ocenie strony skarżącej odrębne wydanie decyzji o odszkodowaniu na podstawie powołanych w decyzji przepisów nie może być traktowane jako sprawa tylko dotycząca należności pieniężnej. W takim wypadku od skargi na decyzję wydaną w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa własności nieruchomości należy pobrać wpis stały. Za wskazaną interpretacją przemawia również fakt, że strona skarżąca w złożonej skardze nie kwestionuje ani podstaw ustalenia ani konkretnej wysokości oznaczonego w decyzji odszkodowania. Złożona skarga koncentruje się bowiem na kwestii prawidłowości oznaczenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty kwoty decyzji i zarzutach niezgodności z Konstytucją RP przepisów nakładających ten obowiązek na Gminę Miasto Rzeszów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 230 § 1 i § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") od pism wszczynających postępowanie przed sądem administracyjnym w danej instancji pobiera się wpis stosunkowy lub wpis stały. Pismami wszczynającymi postępowanie w sprawie są skarga, skarga kasacyjna, zażalenie oraz skarga o wznowienie postępowania. Zgodnie zaś z art. 231 p.p.s.a., wpis stosunkowy od pism wszczynających postępowanie pobiera się w sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne, stanowiące według art. 216 p.p.s.a. wartość przedmiotu zaskarżenia. W pozostałych sprawach pobiera się wpis stały.

W myśl art. 220 § 1 p.p.s.a. Sąd nie podejmie żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie zostanie uiszczona należna opłata. W tym przypadku przewodniczący obowiązany jest wezwać wnoszącego pismo, aby uiścił opłatę w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia wezwania. Natomiast wysokość wpisu sądowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest określona przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193).

Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2010 r., I OPS 14/09, oceniając, czy wniesiona skarga podlega wpisowi stałemu, czy stosunkowemu należy zbadać przedmiot i zakres zaskarżenia. Charakter sprawy, w której wniesiono skargę, a ściślej to, czy przedmiot skargi wiąże się z określonymi świadczeniami pieniężnymi, przesądza o tym, jaki rodzaj wpisu strona będzie zobowiązana uiścić. Zasadą jest, że jeżeli sprawa dotyczy należności pieniężnych określonych w zaskarżonym rozstrzygnięciu organu administracji, to strona zobowiązana jest do uiszczenia wpisu stosunkowego, a wysokość tego wpisu zależy w pierwszym rzędzie od zakresu zaskarżenia. Zatem o rodzaju wpisu sądowego decyduje, co do zasady, charakter sprawy w której wniesiono skargę, przedmiot i zakres zaskarżonego aktu.

Ponadto, należy podkreślić, że sytuacje, w których do sądu administracyjnego zaskarżone zostaje rozstrzygnięcie organu administracji, dotyczące jedynie ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość są dość liczne. Przede wszystkim takie przypadki przewidziane są w przepisach, np. w art. 129 ust. 5 u.g.n., art. 12 ust. 5 w zw. z art. 18 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.).

Według przepisu art. 119 ust. 1 i art. 129 ust. 1 u.g.n. w decyzji o wywłaszczeniu ustala się także wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Jednakże, o czym była mowa wyżej, przewidziane są w prawie odrębne przypadki, w których rozstrzygnięcie o ustaleniu wysokości odszkodowania następuje w oddzielnej decyzji oraz takie przypadki występują też w praktyce orzeczniczej organów administracji i sądów administracyjnych na skutek uchylenia, bądź stwierdzenia nieważności decyzji tylko w części odszkodowania. Z powyższego wynika, że rozstrzygnięcie o ustaleniu wysokości odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej jest na tyle wyodrębnioną częścią takiej decyzji, że może być ono przedmiotem odrębnego kwestionowania zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Zgodnie z powołaną uchwałą, I OPS 14/09, wpis stały, określony w § 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), pobiera się w sprawie ze skargi na decyzję administracyjną o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu wysokości odszkodowania. Powołana uchwała nie ma natomiast zastosowania w sytuacji, gdy doszło do wydania tylko decyzji ustalającej wysokość odszkodowania.

Ponadto podkreślić należy, że zasadą jest, że zakres zaskarżenia decyzji (w całości lub w części) określa wola strony wyrażona w skardze lub wynikająca z jej treści, niezależnie od późniejszych uprawnień sądu administracyjnego do rozszerzenia granic rozpoznania skargi w danej sprawie na podstawie art. 134 i art. 135 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z 21 stycznia 2008 r., I GSK 2039/06, ONSAiWSA z 2008 r. nr 5, poz. 80). Zawarte w omawianych przepisach określenie: wartość przedmiotu zaskarżenia, a tym samym wysokość należności pieniężnej (art. 215 § 1 i art. 216 p.p.s.a.) wskazuje, że akcent należy położyć na element zaskarżenia – to co zostało przez wnoszącego skargę zaskarżone. Z uwagi na istotę wpisu sądowego, którego uiszczenie jest warunkiem nadania biegu skardze, w przepisach tych chodzi zatem o wartość tego, co w ramach przedmiotu zaskarżonej decyzji jest w skardze kwestionowane wprost lub wynika z treści skargi i jej uzasadnienia, albo co wynika z istoty, charakteru i okoliczności sprawy. Należy zatem przyjąć, że w sprawie odszkodowawczej wartością przedmiotu zaskarżenia jest wartość tego, co w ramach odszkodowania jako przedmiotu zaskarżonej decyzji jest przez stronę kwestionowane. Podkreślić należy, że według art. 215 p.p.s.a. to na stronie spoczywa obowiązek wskazania wartości przedmiotu zaskarżenia.

W przedmiotowej sprawie strona skarżąca – Gmina Miasta Rzeszów, wniosła skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2015 r. znak [...] uchylającą pkt 2 zaskarżonej decyzji Wojewody Podkarpackiego z [...] stycznia 2015 r. ustalającej odszkodowanie w wysokości 21 200,55 złotych na rzecz B. S. za prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0104 ha położonej w R. obr. [...] – B., objętej decyzją Wojewody Podkarpackiego o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. W związku z tym, że niniejsza sprawa dotyczy rozstrzygnięcia organu administracji w kwestii należności pieniężnych (dokładnie ustalenia wysokości odszkodowania), to strona zobowiązana jest do uiszczenia wpisu stosunkowego, a wysokość tego wpisu zależy w pierwszym rzędzie od zakresu zaskarżenia. Pełnomocnik Gminy Miasta Rzeszów w wykonaniu zarządzenia z 9 czerwca 2015 r., wzywającego do usunięcia braków formalnych skargi przez podanie wartości przedmiotu zaskarżenia, wskazał wartość przedmiotu zaskarżenia poprzez podanie kwoty orzeczonego w decyzji odszkodowania, tj. 21 200,55 złotych. Tym samym Sąd I instancji bezzasadnie odrzucił skargę, albowiem wskazana przez pełnomocnika skarżącego kwota stanowi wartość przedmiotu zaskarżenia. Pełnomocnik skarżącego, jak sam stwierdził w skardze kasacyjnej, nie kwestionuje ustalonej przez organ wysokości odszkodowania. Zatem należy przyjąć, że podana kwota 21 200,55 złotych stanowi wartość przedmiotu zaskarżenia i uwzględniając ją należy określić wysokość wpisu stosunkowego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 orzekł jak w sentencji.