Postanowienie NSA z 7 kwietnia 2011 r., I OZ 246/11

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 7 kwietnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na zarządzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1951/10 o pozostawieniu bez rozpoznania odpowiedzi na skargę Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji

Sprawa

w sprawie ze skargi Gminy K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) lipca 2010 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności postępowania postanawia: uchylić zaskarżone zarządzenie

Skład

Sędzia NSA Irena Kamińska przewodniczący

Uzasadnienie

Zarządzeniem z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1951/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pozostawił bez rozpoznania odpowiedź na skargę Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ze skargi Gminy K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) lipca 2010 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności postępowania.

W uzasadnieniu zarządzenia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Gmina K. wniosła skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych j Administracji z dnia (...) lipca 2010 r. nr (...) utrzymującą w mocy decyzję z dnia (...) stycznia 2010 r. nr (...) stwierdzającą nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody Bydgoskiego z dnia (...) listopada 1993 r. nr (...) dotyczącej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej K., obręb K. Zarządzeniem z dnia 21 grudnia 2010 r. wezwano Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do uzupełnienia braków formalnych odpowiedzi na skargę poprzez podpisanie tego pisma i jego odpisów przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania.

W dniu 17 stycznia 2011 r. zostało wniesione do Sądu pismo Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 stycznia 2011 r., podpisane przez G. Z. - Dyrektora Departamentu Administracji Publicznej MSWiA, informujące, że stosownie do art. 268a kpa organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń.

W uzasadnieniu zarządzenia Sąd pierwszej instancji podniósł, iż wniesienie skargi na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) lipca 2010 r. zainicjowało postępowanie sądowe prowadzone na podstawie przepisów P.p.s.a. Wobec powyższego nie jest w szczególności skuteczne wyznaczenie w tym postępowaniu zastępcy procesowego na podstawie art. 268a K.p.a. Przepis ten stanowi podstawę prawną do udzielenia przez organ administracji publicznej pracownikowi kierowanej jednostki organizacyjnej upoważnienia do załatwiania spraw w imieniu tego organu. Przepis ten może być zatem wykorzystany w ramach postępowania administracyjnego, a więc w związku z koniecznością rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ pierwszej lub drugiej instancji. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie mamy już do czynienia ze sprawą administracyjną, ale sprawą sądową, której przedmiotem jest co do zasady ocena zgodności z prawem aktu kończącego postępowanie w sprawie administracyjnej. Stroną w postępowaniu prowadzonym przez sąd administracyjny jest skarżący i organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi (art. 32 p.p.s.a.) Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w części dotyczącej zdolności sądowej i procesowej strony (art. 25 i n. p.p.s.a.), nie odnoszą się w bezpośredni sposób do organu jako strony postępowania sądowego. Jeżeli jednak ustawodawca uznał, iż stroną postępowania sądowego ma być także odpowiedni organ, to także ta strona postępowania może podejmować czynności procesowe, a taką czynnością jest wniesienie odpowiedzi na skargę, co do zasady wyłącznie przez aktualnego piastuna organu. Zdaniem tego Sądu przepisy p.p.s.a. przewidują możliwość, a w pewnych sytuacjach konieczność, podejmowania czynności procesowych przez zastępcę strony (pełnomocnika, przedstawiciela ustawowego). Strona może zatem podejmować czynności przez umocowanego pełnomocnika przy spełnieniu warunków określonych w art. 35 § 1 i n. p.p.s.a., a może być także obowiązana do ustanowienia pełnomocnika w celu dokonania w jej imieniu skutecznej czynności procesowej (art. 175 § 1 p.p.s.a.). Natomiast strona pozbawiona zdolności procesowej może podejmować czynności tylko przez swojego przedstawiciela ustawowego (art. 27 p.p.s.a.). Odnosząc obowiązujące przepisy do organu jako strony postępowania sądowego, w opinii Sądu pierwszej instancji także ta strona może podejmować czynności przy pomocy ustanowionego pełnomocnika. Pełnomocnikiem strony może być także jej pracownik, a więc osoba pozostająca ze stroną w stosunku pracy. Warunek ten co do zasady wyklucza możliwość udzielenia przez organ pełnomocnictwa pracownikowi urzędu obsługującego organ. Pracownik urzędu nie jest bowiem pracownikiem strony - organu. Trafność tego stanowiska wynika także wprost z art. 35 § 2 p.p.s.a., który wymienia strony postępowania mogące być reprezentowane przez pracownika, pomijając w tym miejscu organ.

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy Sąd pierwszej instancji uznał, że stroną toczącego się postępowania jest Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Wobec tego czynności w postępowaniu sądowym może skutecznie podjąć aktualny piastun tego organu. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji był organem prowadzącym postępowanie administracyjne i to jedynie w tym postępowaniu możliwe i skuteczne było udzielenie upoważnienia na podstawie art. 268a k.p.a. Postępowanie administracyjne zostało zakończone decyzją z dnia (...) lipca 2010 r. Postępowanie, w którym wydano zarządzenie z dnia 21 grudnia 2010 r. nie jest postępowaniem administracyjnym, ale innym postępowaniem, które prowadzone jest na podstawie odrębnych przepisów postępowania, które określają także zasady i warunki zastępowania strony w tym postępowaniu. O ile zatem osoba, która podpisała odpowiedź na skargę mogła być ewentualnie upoważniona przez organ na podstawie art. 268a k.p.a. do załatwienia spawy, to czynności w tym zakresie zakończyły się z chwilą wydania decyzji kończącej postępowanie administracyjne. Wniesienie odpowiedzi na skargę nie następuje w ramach postępowania administracyjnego, w którym czynności mogły być podejmowane w imieniu organu przez pracowników urzędu. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie jest aktualnie organem prowadzącym postępowanie, lecz jedną ze stron postępowania sądowego. Zasady zastępowania, także tej strony, w postępowaniu, w którym wydano zarządzenie z dnia 21 grudnia 2010 r., zostały uregulowane w przepisach P.p.s.a., a nie K.p.a. Inne są zatem warunki, i opisane w innych aktach prawnych, wydania decyzji administracyjnej, a inne warunki dotyczące pisma procesowego.

Sąd pierwszej instancji zauważył ponadto, iż do odpowiedzi na skargę nie dołączono pełnomocnictwa, co uchybia art. 46 § 3 P.p.s.a. Stwierdzenie tego uchybienia nie prowadziło jednak do wezwania osoby, który podpisała odpowiedź na skargę do wykazania faktu udzielenia pełnomocnictwa, gdyż przedłożenie wymaganego pełnomocnictwa nie prowadziłoby w tym wypadku do uzupełnienia braków formalnych pisma. Także pismo procesowe z dnia 11 stycznia 2011 r. zostało wniesione z naruszeniem wymienionego przepisu i art. 47 P.p.s.a., jednak nie miało ostatecznie wpływu na ocenę skuteczności dokonanej czynności procesowej.

Zażalenie na powyższe zarządzenie złożył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosząc o jego uchylenie. W motywach zażalenia podał, iż nie można podzielić stanowiska przedstawionego w zaskarżonym zarządzeniu, gdyż powołany art. 35 § 2 P.p.s.a. odnosi się wyłącznie do instytucji pełnomocnika, której nie można utożsamiać z upoważnieniem do podejmowania decyzji w imieniu organu administracji publicznej. W administracji publicznej przyjęto zasadę dekoncentracji wewnętrznej zadań, z czego wynika szerokie stosowanie we współczesnym prawodawstwie instytucji upoważnień do działania w imieniu organu administracyjnego. Stosowne przepisy zawarte są przede wszystkim w K.p.a. (art. 268 a), ale także w ustawach samorządowych (art. 39 ust. 2 u.s.g., art. 38 ust. 2 u.s.p., art. 46 ust. 2 u.s.w.) oraz w ustawie o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (art. 19). Stosowne przepisy dotyczące wewnętrznej dekoncentracji zadań znajdują się również w regulaminie organizacyjnym MSWiA (Dz. Urz. MSWiA Nr 8, poz. 33), który w § 2 ust. 3 pkt 3 wśród zadań dyrektorów komórek organizacyjnych MSWiA wymienia działanie w ramach indywidualnych upoważnień udzielonych przez Ministra albo Dyrektora Generalnego Ministerstwa. Skarżący zwrócił także uwagę, że art. 54 P.p.s.a. w ust. 3 przewiduje, że organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Przyjęcie stanowiska wynikającego z zarządzenia, że odpowiedź na skargę, o której mowa w ust. 2 cyt. przepisu może być podpisana wyłącznie przez piastuna organu lub ustanowionego pełnomocnika (adwokata, radcę prawnego), niebędącego jednocześnie pracownikiem urzędu obsługującego organ skutkowałoby tym, że akty administracyjne wydawane w wyniku autokontroli mogłyby być również podpisywane tylko przez piastuna organu lub ustanowionego pełnomocnika co z kolei byłoby sprzeczne z przepisem art. 268 a K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 49 § 1 P.p.s.a., jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu w postępowaniu sądowoadministracyjnym wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Pismem w postępowaniu sądowym są - stosownie do art. 45 P.p.s.a. - wnioski i oświadczenia stron. Każde pismo strony, jak wynika z art. 46 § 1 P.p.s.a., powinno zawierać: 1) oznaczenie sądu, do którego jest skierowane, imię i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników;

2. oznaczenie rodzaju pisma;
3. osnowę wniosku lub oświadczenia;
4. podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika;
5. wymienienie załączników.

W przedmiotowej sprawie pismem, które zostało pozostawione bez rozpoznania, jest odpowiedź Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na skargę Gminy K. wniesioną na decyzję tego organu z dnia (...) lipca 2010 r. Pismo to zostało podpisane przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Administracji Publicznej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z upoważnienia udzielonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 268a K.p.a. Zgodnie z tym artykułem, organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Powyższy przepis jest związany z dekoncentracją zadań, tzw. dekoncentracją wewnętrzną. Oznacza to, że organ może upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu, a upoważnienie wywiera ten skutek, iż zmienia się osoba wykonująca kompetencję organu w prawnych formach, z tym że upoważniony pracownik nie staje się przez to organem administracyjnym – nosicielem kompetencji, lecz pełni - w granicach określonych w upoważnieniu - jedynie funkcję tego organu. Ponieważ działania podmiotu upoważnionego zaliczane są na rachunek organu upoważniającego, traktowane są jako rozstrzygnięcia samego organu upoważniającego.

Zaznaczyć należy, że każdy organ administracji publicznej ma określoną w przepisach prawa formę organizacyjną. Przepisy prawa ustrojowego, oparte na koncepcji organizacyjno – przedmiotowej, wprowadzają jako regułę dekoncentrację wewnętrzną. Takie rozwiązanie między innymi przyjmuje się w ustawie z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz.U. tekst jedn. z 2003 r. Nr 24, poz. 199). Przepis art. 37 powołanej ustawy stanowi, że "Minister wykonuje swoje zadania przy pomocy sekretarza i podsekretarzy stanu oraz gabinetu politycznego ministra", natomiast do obsługi ministra tworzone są ministerstwa (art. 33 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy o Radzie Ministrów). Minister ustala w drodze zarządzenia regulamin organizacyjny ministerstwa, określający zakres zadań i tryb pracy komórek organizacyjnych ministerstwa oraz jednostek organizacyjnych podległych i nadzorowanych przez ministra (art. 39 ust. 6 ustawy o Radzie Ministrów).

Prezes Rady Ministrów, działając na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy o Radzie Ministrów, zarządzeniem z dnia 25 marca 2008 r. w sprawie nadania statutu Ministerstwu Spraw Wewnętrznych i Administracji (M.P. Nr 25, poz. 247) nadał temu Ministerstwu statut. Z przepisu § 2 pkt 2 statutu wynika, że Departament Administracji Publicznej wchodzi w skład Ministerstwa. Natomiast stosownie do przepisu § 2 ust. 3 pkt 2 i 3 Regulaminu Organizacyjnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji - stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 33 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 marca 2008 r. (Dziennik Urzędowy Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr 8, poz.

33. w sprawie ustalenia regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji - wynika, że do zadań dyrektora komórki organizacyjnej Ministerstwa należy podejmowanie decyzji lub innych rozstrzygnięć w imieniu Ministra albo Dyrektora Generalnego Ministerstwa w ramach udzielonych upoważnień oraz działanie w ramach indywidualnych upoważnień udzielonych przez Ministra albo Dyrektora Generalnego Ministerstwa. W § 11 powołanego regulaminu wskazano zakres działania Departamentu Administracji Publicznej, do którego należy między innymi prowadzenie spraw związanych z nadzorem nad działalnością wojewody na podstawie kryterium zgodności jego działania z prawem, a także pod względem rzetelności i gospodarności, w tym dokonywaniem okresowej oceny pracy wojewody oraz prowadzenie spraw związanych z komunalizacją.

W okolicznościach niniejszej sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie powołanego regulaminu, upoważnieniem z dnia 23 kwietnia 2008 r. upoważnił M. N. – Zastępcę Dyrektora Departamentu Administracji Publicznej do załatwiania w imieniu organu między innymi spraw powierzonych Departamentowi Administracji Publicznej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w jego wewnętrznym regulaminie organizacyjnym, w tym do podpisywania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń.

Mając zatem na względzie, że ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyznaje zdolność prawną organowi, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi (art. 32 P.p.s.a.) oraz fakt, iż wykonywanie administracji publicznej przypisane jest organom w ujęciu organizacyjno-przedmiotowym, należy stwierdzić, że organ, którego dotyczy skarga, może działać osobiście (tzn. przez osobę będącą piastunem organu) albo przez osoby uprawnione do działania w jego imieniu (art. 28 § 1 P.p.s.a.). Może też ustanowić pełnomocnika (art. 34 i 35 § 2 P.p.s.a.).

Uwzględniając więc taki stan rzeczy w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że odpowiedź na skargę nie zawierała żadnych braków formalnych i można było nadać jej dalszy bieg procesowy. Zatem zarządzenie Przewodniczącego, wzywające do podpisania tej odpowiedzi, było nieuzasadnione, co oznacza, że pozostawienie tego pisma bez rozpoznania wobec rzekomego nieuzupełnienia jego braków nie miało odpowiedniej podstawy prawnoprocesowej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 i 198 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.