Uzasadnienie
Zarządzeniem z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1991/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pozostawił bez rozpoznania odpowiedź na skargę Ministra Infrastruktury w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) lipca 2010 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu zarządzenia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż pismem z dnia 25 sierpnia 2010 r. A. C. wniósł skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) lipca 2010 r. nr (...), utrzymującą w mocy decyzję z dnia (...) maja 2009 r., nr (...), odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta z dnia (...) sierpnia 2002 r. nr (...) o odmowie przyznania odszkodowania za szkodę spowodowaną wydaniem zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia (...) października 1951 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu nad pensjonatami na terenie województwa bydgoskiego w części dotyczącej pensjonatu "W. ".położonego w I. przy ul. Narutowicza 23 oraz orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia 17 kwietnia 1959 r. nr 31/CK.05/135/58 stwierdzającego przejście na własność Państwa z mocy prawa z dniem 8 marca 1958 r. przedsiębiorstwa pn. "W. ", położonego w I., wraz z częścią nieruchomości stanowiącej plac opow. 1360 m2.
Zarządzeniem z dnia 8 listopada 2010 r. wezwano Ministra Infrastruktury do uzupełnienia braków formalnych odpowiedzi na skargę poprzez podpisanie tego pisma przez aktualnego piastuna tego organu, w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia odpowiedzi na skargę bez rozpoznania.
Wezwanie powyższe, wraz ze stosownym pouczeniem o konsekwencjach jego niewykonania, zostało skutecznie doręczone organowi w dniu 17 listopada 2010 r. Siedmiodniowy termin do dokonania powyższej czynności bezskutecznie upłynął w dniu 24 listopada 2010 r.
Wydając zaskarżone zarządzenie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2010 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", stroną jest skarżący i organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Strona może działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocników, co wynika z art. 34 p.p.s.a. Zgodnie z art. 35 § 2 p.p.s.a., pełnomocnikiem osoby prawnej lub przedsiębiorcy, w tym nieposiadającego osobowości prawnej, może być również pracownik tej jednostki albo jej organu nadrzędnego. Dotyczy to również państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej.
Zdaniem tego Sądu wymieniony przepis nie może stanowić podstawy do udzielenia pełnomocnictwa procesowego osobie, która wniosła odpowiedź na skargę w niniejszej sprawie, gdyż:
- odpowiedź na skargę została wniesiona w imieniu Ministra Infrastruktury działającego jako naczelny organ administracji państwowej,
- osoba, która podpisała odpowiedź na skargę nie jest pracownikiem organu, ale państwowej jednostki organizacyjnej (urzędu Ministerstwa Infrastruktury), który nie jest stroną niniejszego postępowania.
Powyższe oznacza, iż odpowiedź na skargę nie spełniała wymagań formalnych, gdyż została podpisana przez osobę, która nie była legitymowana do podjęcia czynności procesowej w imieniu Ministra Infrastruktury. W konsekwencji konieczne stało się, skoro każde pismo powinna zawierać podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika, wezwanie strony od uzupełnienia braków formalnych skargi, a następnie - z uwagi na bezskuteczny upływ terminu do wykonania wymaganej czynności - zarządzenie pozostawienia pisma bez rozpoznania.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji przedstawiając powyższe stanowisko dodać należy, art. 35 § 2 zd. drugie p.p.s.a. znajdzie zastosowanie do państwowych jednostek organizacyjnych, a więc tych podmiotów, które działają w imieniu państwa w zakresie zadań społecznych i gospodarczych (dominium), a więc pozbawionych cech działania władczego (imperium). Zatem państwową jednostką organizacyjną będą przykładowo lasy państwowe, Narodowy Fundusz Zdrowia, czy też Kancelaria Sejmu i Kancelaria Senatu, ale nie Sejm i Senat (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 2006 r., II CZ 23/06, niepubl.). Na gruncie obowiązującego prawa jakikolwiek przepis nie nadaje organom władzy publicznej, podejmującym czynności w zakresie władczym, statusu państwowej jednostki organizacyjnej (zob. przykładowo art. 5 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli) i nie ma jakichkolwiek podstaw, aby przy milczeniu ustawodawcy w tym zakresie - obejmować zakresem tego pojęcia także te organy na gruncie ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. Nawet jednak bezpodstawne przyjęcie, iż naczelny organ administracji rządowej jest państwową jednostką organizacyjną w rozumieniu art. 35 § 2 zd. 2 p.p.s.a. nie oznaczałoby, iż zostały spełnione wszystkie wymagane ustawą warunki. Nadal bowiem nie zostałby spełniony warunek pozostawania osoby, której ewentualnie udzielono pełnomocnictwa w stosunku pracy ze stroną - Ministrem Infrastruktury.
Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji wskazał, iż analiza dołączonego do odpowiedzi na skargę dokumentu z 4 kwietnia 2008 r., potwierdza, iż dokument ten został sporządzony dla potrzeb postępowania administracyjnego, co wynika zarówno ze wskazanej podstawy prawnej dokonania tej czynności (art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego), jak i oznaczenia rodzaju tego pisma. Działanie pełnomocnika w postępowaniu sądowym następuje w oparciu o udzielone pełnomocnictwo, co zostaje wykazane poprzez złożenie dokumentu pełnomocnictwa lub złożenie oświadczenia do protokołu. Oczywiście błędne nazwanie dokumentu, a więc użycie terminu "upoważnienie" zamiast "pełnomocnictwo" nie ma przesądzającego znaczenia, ale może stanowić jedną z przesłanek ustalenia, iż nie doszło w istocie do udzielenia pełnomocnictwa, w szczególności z uwagi na niejasność oświadczenia. Odnosząc te uwagi do dokumentu z 4 kwietnia 2008 r. przyjąć należy, co zostało już powyżej zasygnalizowane, że dokument ten z uwagi na oznaczenie jego rodzaju, podstawy prawnej umocowania, został sporządzony dla potrzeb postępowania administracyjnego. Czynność polegająca na ustosunkowaniu się do skargi w odpowiedzi na skargę nie jest czynnością podejmowaną w ramach postępowania administracyjnego przez organ prowadzący postępowanie administracyjne, który może być w tym postępowaniu zastąpiony przez pracownika na postawie art. 268a k.p.a. Ustosunkowanie się do skargi w odpowiedzi na skargę jest czynnością administracyjną, ale czynności procesową podejmowaną postępowaniu sądowym, które nie jest prowadzone na postawie Kodeksu postępowania administracyjnego, ale na podstawie przepisów zawartych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej ustawie, a więc w akcie prawa powszechnie obowiązującego, należy poszukiwać możliwości, jak i warunków udzielenia pełnomocnictwa do działania w imieniu jednej ze stron postępowania sądowego.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, iż pkt.
- tego upoważniania nie pozostaje w jakiejkolwiek logicznej i prawnej spójności z pozostałą częścią pisma, a w szczególności z oznaczeniem całego dokumentu i wymienionym na wstępie art. 268a k.p.a., skoro przepis ten nie stanowi podstawy prawnej do udzielenia pełnomocnictwa procesowego. Stąd nieuprawnione byłoby ustalenie, iż w pkt 3. dokumentu z dnia 4 kwietnia 2008 r. zawarto niewątpliwie oświadczenie o udzieleniu pełnomocnictwa procesowego. Uznanie, iż upoważnienie z 4 kwietnia 2008 r. zawiera w pkt 3. oświadczenie organu o udzieleniu pełnomocnictwa procesowego, nie prowadziłoby do odmiennego rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na okoliczności opisane na wstępie, a więc niezaistnienie przesłanek określonych w art. 35 §2 P.p.s.a.
Sąd pierwszej instancji podniósł, iż do odpowiedzi na skargę nie dołączono oryginału dokumentu z 4 kwietnia 2008 r., a potwierdzenie odpisu tego dokumentu przez inspektora E. G. jest na gruncie obowiązujących przepisów nieskuteczne. Stwierdzenie tego braku nie prowadziło do wezwania strony do przedłożenia dokumentu spełniającego ustawowe warunki, skoro osoba wymieniona w upoważnieniu nie mogła być w ogóle pełnomocnikiem organu.
Na powyższe zarządzenie Minister Infrastruktury wniósł zażalenie. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucił naruszenie art. 49 § 2 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w stosunku do pisma stanowiącego odpowiedź na skargę oraz art. 49 § 2 w zw. z art. 49 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy przedmiotowe pismo nie zawierało braków formalnych i art. 35 §2 w zw. z art. 34 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż pracownik Ministerstwa Infrastruktury, który podpisał odpowiedź na skargę, nie był umocowany do działania w imieniu Ministra Infrastruktury. Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie zarządzenia w całości.
W uzasadnieniu podniesionych zarzutów organ wskazał, że odpowiedź na skargę nie należy do kręgu pism, wobec których ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje szczególne wymagania, tak jak w stosunku np. do skargi, a więc pism kwalifikowanych. Odpowiedź na skargę stanowi jedynie odzwierciedlenie stanowiska organu w sprawie i jest wprawdzie pismem procesowym, które jednak nie może uzupełniać zaskarżonego aktu, ani też nie jest pismem podlegającym zaskarżeniu. W tej sytuacji, zdaniem organu, wadliwie zastosowano rygor przewidziany w art. 49 § 1 P.p.s.a. Stroną postępowania sądowoadministracyjnego jest Minister Infrastruktury, który jest zarazem kierownikiem urzędu, tj. Ministerstwa Infrastruktury. Zgodnie z przepisem § 1 statutu Ministerstwa Infrastruktury, wprowadzonego na podstawie zarządzenia Nr 136 Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 listopada 2007 r. w sprawie nadania statutu Ministerstwu Infrastruktury (M.P. Nr 90, poz. 980), Ministerstwo Infrastruktury zapewnia obsługę Ministra Infrastruktury właściwego, na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 listopada 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury (Dz.U. Nr 216, poz. 1594), do spraw: budownictwo, gospodarka przestrzenna i mieszkaniowa, gospodarka morska, łączność oraz transport. Dodatkowo, zgodnie z Regulaminem Organizacyjnym Ministerstwa Infrastruktury, który określa zakres zadań i tryb pracy komórek organizacyjnych Ministerstwa Infrastruktury, Departament Orzecznictwa m.in. zastępuje Ministra w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przed sądami powszechnymi. Zatem Dyrektor Departamentu Orzecznictwa jako pracownik Ministerstwa Infrastruktury, który wykonuje zadania urzędu obsługującego organ, może reprezentować Ministra Infrastruktury w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sprawie ze skargi na rozstrzygnięcia tego organu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 49 § 1 P.p.s.a., jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu w postępowaniu sądowoadministracyjnym wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Pismem w postępowaniu sądowym są - stosownie do art. 45 P.p.s.a. - wnioski i oświadczenia stron. Każde pismo strony, jak wynika z art. 46 § 1 P.p.s.a., powinno zawierać: 1) oznaczenie sądu, do którego jest skierowane, imię i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników;
- oznaczenie rodzaju pisma;
- osnowę wniosku lub oświadczenia;
- podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika;
- wymienienie załączników.
W przedmiotowej sprawie pismem, które zostało pozostawione bez rozpoznania, jest odpowiedź Ministra Infrastruktury na skargę A. C. wniesioną na decyzję tego organu z dnia (...) lipca 2010 r. Pismo to zostało podpisane przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Orzecznictwa Ministerstwa Infrastruktury z upoważnienia udzielonego przez Ministra Infrastruktury na podstawie art. 268a K.p.a. Zgodnie z tym artykułem, organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Powyższy przepis jest związany z dekoncentracją zadań, tzw. dekoncentracją wewnętrzną. Oznacza to, że organ może upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu, a upoważnienie wywiera ten skutek, iż zmienia się osoba wykonująca kompetencję organu w prawnych formach, z tym że upoważniony pracownik nie staje się przez to organem administracyjnym – nosicielem kompetencji, lecz pełni - w granicach określonych w upoważnieniu - jedynie funkcję tego organu. Ponieważ działania podmiotu upoważnionego zaliczane są na rachunek organu upoważniającego, traktowane są jako rozstrzygnięcia samego organu upoważniającego.
Zaznaczyć należy, że każdy organ administracji publicznej ma określoną w przepisach prawa formę organizacyjną. Przepisy prawa ustrojowego, oparte na koncepcji organizacyjno – przedmiotowej, wprowadzają jako regułę dekoncentrację wewnętrzną. Takie rozwiązanie między innymi przyjmuje się w ustawie z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz.U. tekst jedn. z 2003 r. Nr 24, poz. 199). Przepis art. 37 powołanej ustawy stanowi, że "Minister wykonuje swoje zadania przy pomocy sekretarza i podsekretarzy stanu oraz gabinetu politycznego ministra", natomiast do obsługi ministra tworzone są ministerstwa (art. 33 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy o Radzie Ministrów). Minister ustala w drodze zarządzenia regulamin organizacyjny ministerstwa, określający zakres zadań i tryb pracy komórek organizacyjnych ministerstwa oraz jednostek organizacyjnych podległych i nadzorowanych przez ministra (art. 39 ust. 6 ustawy o Radzie Ministrów).
Prezes Rady Ministrów, działając na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy o Radzie Ministrów zarządzeniem z dnia 29 listopada 2007 r. w sprawie nadania statutu Ministerstwu Infrastruktury (M.P. Nr 90, poz. 980), nadał temu Ministerstwu statut. Z przepisu § 2 pkt 11 tego statutu wynika, że Departament Orzecznictwa wchodzi w skład Ministerstwa. Natomiast stosownie do przepisu § 3 ust. 3 Regulaminu Organizacyjnego Ministerstwa Infrastruktury - stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 35 Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2009 r. (Dziennik Urzędowy Ministra Infrastruktury Nr 15, poz.
- w sprawie ustalenia regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Infrastruktury, wynika, że Minister Infrastruktury może w określonych sprawach upoważnić dyrektorów komórek organizacyjnych i innych pracowników Ministerstwa do podejmowania czynności w jego imieniu, w tym do podpisywania decyzji administracyjnych, a także powierzyć nadzór nad realizacją określonych zadań. W przepisie § 22 powołanego regulaminu postanowiono również, że Departament Orzecznictwa zastępuje Ministra w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
W okolicznościach niniejszej sprawy Minister Infrastruktury, działając w zgodzie z przepisami powołanego regulaminu, upoważnieniem z dnia 4 kwietnia 2008 r., umocował R. R. – Zastępcę Dyrektora Departamentu Orzecznictwa w Ministerstwie Infrastruktury do podpisywania w imieniu organu m. in. odpowiedzi na skargę i pism procesowych kierowanych do sądów administracyjnych.
Mając zatem na względzie, że ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyznaje zdolność prawną organowi, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi (art. 32 P.p.s.a.) oraz fakt, iż wykonywanie administracji publicznej przypisane jest organom w ujęciu organizacyjno-przedmiotowym, należy stwierdzić, że organ, którego dotyczy skarga, może działać osobiście (tzn. przez osobę będącą piastunem organu) albo przez osoby uprawnione do działania w jego imieniu (art. 28 § 1 P.p.s.a.). Może też ustanowić pełnomocnika (art. 34 i 35 § 2 P.p.s.a.).
Uwzględniając więc taki stan rzeczy w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że odpowiedź na skargę nie zawierała żadnych braków formalnych i można było nadać jej dalszy bieg procesowy. Zatem zarządzenie Przewodniczącego wzywające do podpisania tej odpowiedzi było nieuzasadnione, co oznacza, że pozostawienie tego pisma bez rozpoznania wobec rzekomego nieuzupełnienia jego braków nie miało odpowiedniej podstawy prawnoprocesowej.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 i 198 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.