Postanowienie NSA z 22 marca 2016 r., I OZ 248/16

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 22 marca 2016 r. zażalenia [...] Spółki z o.o. z siedzibą w Warszawie i [...] sp. j. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1584/15 o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu

Sprawa

w sprawie ze skargi S.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i dopuścić [...] sp. j. z siedzibą w Warszawie i [...] sp. j. z siedzibą w Warszawie do udziału w sprawie

Skład

Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie i Z[...] sp. j. z siedzibą w Warszawie udziału w postępowaniu ze skargi S.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] czerwca 2015 r., Nr [...], wydane na podstawie art. 61a kpa o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2010 r. odmawiającą przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul S. ozn. nr hip. 1549 lit. M. W uzasadnieniu Sąd wskazał że: W rozpoznawanej sprawie skarga złożona została przeciwko postanowieniu wydanemu na podstawie art. 61a § 1 kpa. Przepis ten stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art.61a § 1 kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Niezbędne było w tym zakresie rozróżnienie między czynnościami procesowymi podejmowanymi przez organ i strony w fazie wszczęcia postępowania a wszczęciem postępowania rozumianym jako zdarzenie, od którego biegną terminy załatwienia sprawy administracyjnej i aktualizują się uprawnienia strony do udziału w tym postępowaniu. Wnioskujący o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania oprócz twierdzenia, że winni być stroną postępowania z wniosku Stefan Millera o wznowienia postępowania niezależnie od etapu jego rozpoznania, dodatkowo uzasadnili swój wniosek możliwością zastosowania przez sąd art. 145a §1 P.p.s.a.. Jednak samo istnienie tego przepisu i hipotetyczna możliwość jego zastosowania przez sąd, nie stanowią przesłanek do uwzględnienia wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestników w postępowaniu dotyczącym postanowienia wydanego na podstawie art. 61a § 1 kpa. Gdyby uznać za zasługującą na aprobatę w tym zakresie argumentację wnioskujących o dopuszczenie do udziału w sprawie, to całkowicie zostałby zignorowany cel wprowadzenia do porządku prawnego art. 61a kpa.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosły spółki [...] sp. j. z siedzibą w Warszawie i [...] sp. j. z siedzibą w Warszawie, zarzucając naruszenie:

1. art. 33 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 61a Kpa, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że termin "postępowanie administracyjne" w rozumieniu art. 33 § 2 P.p.s.a. oznacza wyłącznie jurysdykcyjne postępowanie administracyjne toczące się w oparciu o przepisy Kpa, a w konsekwencji podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu wstępnym zakończonym wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a Kpa) nie może ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi na takie postanowienie, podczas gdy w rzeczywistości termin "postępowanie administracyjne" na gruncie art. 33 § 2 P.p.s.a ma znaczenie szerokie, obejmując również postępowanie wstępne, uregulowane w art. 61a Kpa; zatem jeżeli postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania dotyczy uprawnień lub obowiązków podmiotu trzeciego, który nie brał udziału w postępowaniu wstępnym zakończonym jego wydaniem, podmiot taki powinien zostać dopuszczony do postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi na takie postanowienie w charakterze uczestnika;
2. art. 33 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 61a Kpa, art. 145a § 1 P.p.s.a. oraz art. 271 pkt 2 P.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie dopuszczenia spółek do udziału w przedmiotowym postępowaniu, pomimo że uregulowane w tym przepisie przesłanki dopuszczenia spółek do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym zostały spełnione, tj.:

• postępowanie sądowoadministracyjne dotyczy interesu prawnego spółek wywodzonego z prawa własności, a spółki te nie uczestniczyły w postępowaniu wstępnym zakończonym zaskarżonym postanowieniem SKO;
• w przypadku uwzględnienia skargi pana S.M. (syna) - ku czemu zdaniem spółek nie ma podstaw - rozstrzygnięcie WSA w Warszawie w praktyce przesądziłoby o dalszym toku postępowania wznowieniowego, zaś wyrażona w tym orzeczeniu ocena prawna determinowałaby treść przyszłego rozstrzygnięcia, przy czym rozstrzygnięcie to i przedstawiona przez WSA w Warszawie ocena prawna nie mogłyby zostać zakwestionowane przez spółki w zwykłym trybie, co stanowiłoby zarazem przesłankę nieważności postępowania, o której mowa w art. 271 pkt 2 P.p.s.a.;
• choć zdaniem spółek nie ma ku temu podstaw prawnych, w razie ewentualnego uwzględnienia skargi na postanowienie SKO nie można wykluczyć zastosowania przez WSA w Warszawie art. 145a § 1 P.p.s.a. i wskazania SKO sposobu załatwienia sprawy wniosku o wznowienie postępowania zakończonego Decyzją, co mogłoby bezpośrednio wpłynąć na prawa i obowiązki spółek, zaś spółki te nie miałyby możliwości kwestionowania takiego orzeczenia w zwykłym trybie, co stanowiłoby zarazem przesłankę nieważności postępowania, o której mowa w art. 271 pkt 2 P.p.s.a

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zażalenie zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji prezentowanym w zaskarżonym postanowieniu.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z odmową wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego. Krąg stron postępowania zwykłego i nadzwyczajnego powinien być co do zasady taki sam, jednak mogą pojawić się okoliczności, z których będzie wynikało, że krąg ten w postępowaniu nadzwyczajnym będzie odmienny niż w postępowaniu zwykłym, tym bardziej jeżeli chodzi o odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 Kpa, gdzie z reguły przyczyną odmowy wszczęcia postępowania jest ocena tylko z punktu widzenia istnienia interesu prawnego wnioskodawcy.

Z faktu, że ustawodawca w art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", zamieścił zastrzeżenie, iż adresatem tego przepisu jest "również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym" (co ma wpływ na poszerzenie kręgu podmiotów), nie można wyprowadzić wniosku, że przepis ten ma zastosowanie jedynie w sprawach, w których wcześniej przed wniesieniem skargi do sądu było przeprowadzone postępowanie administracyjne. Określenie "postępowanie administracyjne" użyte w przywołanym przepisie należy rozumieć szeroko, co pozwoli na zastosowanie tego przepisu w innych sprawach, w których wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie było poprzedzone postępowaniem administracyjnym. W związku z powyższym w kategorii uczestników, o których mowa w art. 33 § 2 P.p.s.a. mieści się również osoba, która nie brała udziału w szeroko rozumianym postępowaniu administracyjnym przed właściwym organem administracji publicznej, nawet gdy – z uwagi na wydanie przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania – takie postępowanie nie toczyło się.

Sformułowanie art. 33 § 2 P.p.s.a. z użyciem wyrazu "również" wskazuje na możliwość zastosowania wykładni rozszerzającej, a nie zawężającej. Poza tym dokonując wykładni, nie można nie zauważyć dalszej części przepisu, warunkującej udział osoby w charakterze uczestnika – "jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego", co ma tu znaczenie decydujące, jeżeli weźmie się pod uwagę brzmienie art. 33 § 1 i art. 50 § 1 P.p.s.a. Z porównania brzmienia tych przepisów jednoznacznie wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi (stroną) oraz uczestnikami postępowania, o których mowa w art. 33 § 1 i § 2 P.p.s.a. są podmioty opierające swą legitymację procesową na własnym interesie prawnym w przeciwieństwie do prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka, czy też organizacji społecznych.

W niniejszej sprawie nie można odmówić spółkom [...] sp. j. z siedzibą w Warszawie i [...] sp. j. z siedzibą w Warszawie przymiotu uczestnika postępowania. Spółki te są właścicielami lokali w budynku posadowionym na nieruchomości przy ul. Z., są także współwłaścicielami gruntu nieruchomości wspólnej, co do której wydana została decyzja kończąca postępowanie, wznowienia którego domaga się S.M.. Przedmiotem wykonywanej przez Sąd I instancji oceny zgodności z prawem będzie zatem postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania w sprawie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości, której współwłaścicielem są powołane wyżej spółki. Okoliczność, iż zaskarżonym postanowieniem organ odmówił wszczęcia postępowania nie oznacza, że spółki nie posiadają interesu prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.