Postanowienie NSA z 24 lutego 2023 r., I OZ 25/23

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 24 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Rzeszowa na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 maja 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2195/21 o umorzeniu postępowania sądowego

Sprawa

w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Rzeszowa na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 15 maja 2020 r. nr DO7.7613.25.2020.RR w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa postanawia: oddalić zażalenie.

Skład

Sędzia NSA Iwona Bogucka przewodniczący

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 5 października 1979 r. orzeczono o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] oraz nr [...], powstałej z podziału działki nr [...], stanowiącej w dacie wywłaszczenia współwłasność J. P., spadkobiercy S. P. (A. P.), A. P., J. oraz E. małżonków S. Decyzją z 22 maja 2017 r. Wojewoda Podkarpacki stwierdził nieważność ww. decyzji. W wyniku wniesionego odwołania, po uprzednim wydaniu w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z 7 listopada 2019 r., I OSK 3007/18, Minister Rozwoju decyzją z 15 maja 2020 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji i stwierdził wydanie decyzji z 5 października 1979 r. z naruszeniem prawa.

Na decyzję Ministra wniesione zostały trzy skargi. Skarga Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Rzeszowa została zarejestrowana pod sygnaturą I SA/Wa 1460/20. Skarga M. J., K. W. i G. K. została zarejestrowana pod sygn. I SA/Wa 1459/20. Natomiast skarga A. P. została zarejestrowana pod sygn. I SA/Wa 1461/20.

Postanowieniem z 23 września 2020 r., I SA/Wa 1460/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Rzeszowa uznając, że nie usunięto jej braków.

Natomiast dwie pozostałe skargi postanowieniem z 3 listopada 2020 r. I SA/Wa 1461/20, na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., zostały połączone do wspólnego rozpoznania i orzekania oraz prowadzenia pod wspólną sygn. akt I SA/Wa 1459/20. Wyrokiem z 19 listopada 2020 r., I SA/Wa 1459/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił te skargi. Wobec cofnięcia skarg kasacyjnych, wyrok ten stał się prawomocny, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 19 listopada 2021 r., I OSK 1199/21 umorzył postępowanie przed NSA. Jak wynika z akt sprawy I SA/Wa 1459/20, Skarb Państwa – Prezydent Miasta Rzeszowa, reprezentowany przez radcę prawnego, jako uczestnik postępowania brał w nim udział.

W wyniku rozpoznania zażalenia na postanowienie z 23 września 2020 r. o odrzuceniu skargi Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Rzeszowa, postanowieniem z 15 września 2021 r., I OZ 271/21, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił to postanowienie Sądu I instancji wskazując, że skarga nie była dotknięta brakiem. Skarga Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Rzeszowa została w konsekwencji zarejestrowana pod nową sygn. akt I SA/Wa 2195/21.

Postanowieniem z 2 maja 2022 r., I SA/Wa 2195/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 i § 2 p.p.s.a., umorzył postępowanie sądowe ze skargi Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Rzeszowa. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że prawidłowość objętej skargą decyzji została już oceniona prawomocnym wyrokiem z 19 listopada 2020 r., I SA/Wa 1459/20. Kontrola ta odbyła się zgodnie z art. 134 p.p.s.a., rozpoznając skargę sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Z uwagi na fakt, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 listopada 2020 r., I SA/Wa 1459/20, stał się prawomocny od 19 listopada 2021 r., niemożliwe jest dalsze procedowanie i rozpoznanie skargi Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Rzeszowa na decyzję, prawidłowość której została już oceniona. W ocenie Sądu I instancji, w opisanych okolicznościach, postępowanie sądowe w sprawie stało się bezprzedmiotowe.

Zażalenie na postanowienie złożył Skarb Państwa – Prezydent Miasta Rzeszowa, wnosząc o jego uchylenie. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1. art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 111 § 1 i 2 p.p.s.a. przez uznanie, że postępowanie sądowe w sprawie legalności ostatecznej decyzji nadzorczej nad decyzją o wywłaszczeniu udziałów w nieruchomości, która nie została połączona przez Sąd I instancji do łącznego rozpoznania z innymi sprawami ze skarg na tę samą decyzję ostateczną, stało się bezprzedmiotowe;
2. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez pozbawienie skarżącego prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.

W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że zaskarżone postanowienie jest bezpodstawne. Warte zastanowienia jest to, jak doszło do tego, że w sytuacji kiedy Sąd I instancji uznał, iż prawomocny wyrok w sprawie I SA/Wa 1459/20 czyni bezprzedmiotowym orzekanie w sprawie I SA/Wa 1460/20 (poprzednia sygn. nin. sprawy), sprawa ze skargi Skarbu Państwa, czyli jednej ze stron tego samego postępowania nadzorczego nie została połączona do wspólnego rozpoznania ze sprawami ze skarg pozostałych stron. Skarżący w czerwcu 2020 r. składa skargę na decyzję Ministra Rozwoju z 15 maja 2020 r. i zostaje ona zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 1460/20. Zarzuca w niej, że wada rażącego naruszenia prawa, którą obowiązkiem zgodnie z wiążącym wyrokiem NSA z 7 listopada 2019 r., I OSK 3007/18, było wziąć pod uwagę przez organy orzekające w postępowaniu nadzorczym, istniała tylko w zakresie wywłaszczenia udziału zmarłej na dzień wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego S. P. Po wpłynięciu innych skarg na tę samą decyzję, Sąd I instancji łączy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tylko sprawy z pozostałych skarg w jedno postępowanie sądowoadministracyjne I SA/Wa 1459/20, a skargę Skarbu Państwa odrzuca pod wręcz absurdalnym pretekstem, tj. niepodania w skardze NIP skarżącego, choć był on wpisany zaraz obok wskazania skarżącego. Sądowi I instancji długo schodzi z wysłaniem skarżącemu Skarbowi Państwa postanowienia o odrzuceniu skargi, potem długo schodzi z wysłaniem zażalenia do NSA. Natomiast bardzo szybko dochodzi do rozpoznania spraw ze skarg pozostałych stron w postępowaniu I SA/Wa 1459/20, bo już pomiędzy wydaniem postanowienia o odrzuceniu skargi Skarbu Państwa a wysłaniem go do skarżącego w sprawie I SA/Wa 1460/20. Po uprawomocnieniu się wyroku oddalającego skargi w sprawie I SA/Wa 1459/20 Sąd I instancji umarza postępowanie sądowoadministracyjne uważając, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji już się prawomocnie dokonała. Powyższa sekwencja czynności Sądu I instancji wskazuje na jego pewnego rodzaju rozdwojenie (podkreślić należy, że obie sprawy I SA/Wa 1459/20 i I SA/Wa 1460/20 miały tego samego sprawozdawcę). Skoro Sąd I instancji nie połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia wszystkich skarg na zaskarżoną decyzję, to znaczy, że uważał, iż sprawy te nie mogły być objęte jedną skargą (art. 111 § 1 p.p.s.a.). Z drugiej strony jednak umorzył teraz postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi Skarbu Państwa z powodów wyżej wskazanych. Postępowania Sądu I instancji nie da się logicznie wytłumaczyć. Dla skarżącego jest jednak widoczne, że jeśli zaskarżone przedmiotowym zażaleniem postanowienie się uprawomocni, to jedynie przez działanie Sądu I instancji skarżący został pozbawiony prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Chcąc jednak bronić rozumowania Sądu I instancji, na skutek którego sprawa ze skargi Skarbu Państwa nie została połączona na żadnej z podstaw wskazanych w art. 111 p.p.s.a. ze sprawami z pozostałych skarg, skarżący wskazuje, że trzeba mieć na uwadze przedmiot postępowania nadzorczego zakończonego ostateczną decyzją Ministra Rozwoju z 15 maja 2020 r. Przedmiotem nadzoru była decyzja Urzędu Miejskiego w Rzeszowie z 5 października 1979 r. o wywłaszczeniu nieruchomości pozostającej we współwłasności. Decyzja o wywłaszczeniu w istocie rozstrzygnęła więc cztery materialnoprawnie oddzielne sprawy, tj. wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa czterech udziałów we własności jednej nieruchomości. Tak samo więc zaskarżona decyzja rozstrzygnęła cztery sprawy nadzorcze łącznie. W konsekwencji choć i Skarb Państwa i pozostałe strony postępowania nadzorczego zaskarżyły tę samą decyzję, to jednak ich żądania były odmienne i wykazywały się odrębnością. Skarb Państwa w swojej skardze wskazywał, że skoro wada rażącego naruszenia prawa dotyczyła tylko wywłaszczenia udziału S. P., to nie było wady w wywłaszczeniu pozostałych trzech udziałów. Pozostałe strony postępowania nadzorczego chciały doprowadzić, by zamiast stwierdzenia wydania decyzji wywłaszczeniowej z naruszeniem prawa, została wydana decyzja o stwierdzeniu nieważności całej decyzji wywłaszczeniowej. Należy uznać, że w takiej sytuacji Skarb Państwa wraz z pozostałymi stronami na pewno nie mógł złożyć jednej skargi, a tym samym nie można było połączyć spraw I SA/Wa 1459/20, I SA/Wa 1460/20 i I SA/Wa 1461/20 do łącznego rozpoznania na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. Jeśli zaś nawet sprawa ze skargi Skarbu Państwa i sprawy z pozostałych skarg pozostawały w związku, to połączenie, o którym mowa w art. 111 § 2 p.p.s.a. jest fakultatywne i pozostaje w ramach uznania sądu. Oznacza to, że nie łącząc spraw pozostających w związku, można je rozpoznawać i rozstrzygać w odrębnych postępowaniach sądowych i rozstrzygnięcie jednej sprawy nie powoduje bezprzedmiotowości reszty postępowań. Ponadto, jak wskazuje B. Dauter w Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II: "Połączenie dwóch oddzielnych spraw w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia nie oznacza, że takie połączenie tworzy z tych spraw jedną nową sprawę. Połączenie podyktowane względami technicznymi i ekonomią procesową nie pozbawia połączonych spraw ich odrębności i nie zmienia faktu, że łącznie rozpoznawane i rozstrzygane sprawy są nadal dwiema samodzielnymi sprawami. Dlatego też wyrok powinien zawierać rozstrzygnięcie co do każdej z połączonych spraw.". Skoro rozstrzygnięcia co do poszczególnych skarg nawet w jednym wyroku mogą być różne, to nie ma żadnych podstaw wykluczanie z góry, by rozstrzygnięcie sprawy ze skargi Skarbu Państwa nie mogło być odmienne od rozstrzygnięcia w sprawie I SA/Wa 1459/20, zwłaszcza, że w części uzasadnienia poświęconej zaistniałej w decyzji wywłaszczeniowej wadzie rażącego naruszenia prawa odwoływał się, w ślad za wyrokiem NSA z 7 listopada 2019 r., I OSK 3007/18, tylko do faktu "że jedna ze współwłaścicielek przedmiotowej nieruchomości S. P. zmarła przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, a samo wszczęcie tego postępowania nastąpiło mimo niespełnienia warunku materialnoprawnego, jakim było wystąpienie do właściciela (współwłaściciela) o dobrowolne odstąpienie nieruchomości". Skarb Państwa w swej skardze nie podważał, że taka wada w stosunku do wywłaszczenia udziału S. P. wystąpiła, podkreślał tylko, że wystąpiła jedynie w stosunku do tego udziału, a nie pozostałych, co czyni zaskarżoną decyzję wadliwą w części, w której dotyczy stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji wywłaszczeniowej w stosunku do udziałów innych niż S. P. Nawet zatem prawomocne oddalenie skarg w sprawie I SA/Wa 1459/20 nie oznacza zamknięcia możliwości uchylenia zaskarżonej decyzji w nin. postępowaniu, albowiem ze względu na w/w treść uzasadnienia wyroku w sprawie I SA/Wa 1459/20 uwzględnienie skargi Skarbu Państwa w żaden sposób nie wpłynie negatywnie na sytuację prawną A. P. jako wywłaszczonego oraz spadkobierców J. P., J. S. i E. S. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie może zostać uwzględnione, albowiem w zaistniałych okolicznościach faktycznych i prawnych nie jest możliwe dokonanie przez sąd administracyjny w zwykłym trybie ponownej kontroli decyzji, w stosunku do której zapadł prawomocny wyrok. Ochrona strony, która pozbawiona została możliwości obrony swych praw może być ewentualnie realizowana w trybach nadzwyczajnych, przez wykorzystanie instytucji wznowienia postępowania zakończonego wyrokiem, którym rozpoznano skargi na tę samą decyzję.

W stanie faktycznym sprawy na jedną decyzję zostały wniesione trzy skargi. W takim przypadku zastosowanie znajduje art. 111 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.), którego rolą jest eliminowanie wypadków odrębnego rozpoznawania spraw, w których zachodzi tożsamość przedmiotu postępowania. Na tej podstawie prawnej sąd jest zobligowany do połączenia kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być objęte jedną skargą. Na możliwość wnoszenia skarg dotyczących tej samej decyzji, postanowienia, innego aktu lub bezczynności organu wskazuje art. 51 p.p.s.a. Z zestawienia art. 51 i art. 111 § 1 p.p.s.a. wynika, że w każdej sytuacji, w której skarżący nie skorzystali z przysługującej im formy współuczestnictwa przewidzianej w art. 51 p.p.s.a., sąd administracyjny zobowiązany jest z urzędu do połączenia spraw, które mogły być objęte jedną skargą (postanowienie NSA z 3 lipca 2008 r., II GSK 255/08). Prawidłowość stosowania art. 111 § 1 p.p.s.a. ma dużą doniosłość, albowiem zapobiega przypadkom ewentualnie rozbieżnych rozstrzygnięć sądu względem tej samej kontrolowanej decyzji. W rozpoznawanym przypadku, wobec wniesienia trzech skarg, Sąd I instancji był zatem zobowiązany do zastosowania art. 111 § 1 p.p.s.a. i połączenia ich do wspólnego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia. Rozwiązanie to zastosowano jednak wyłącznie względem dwóch skarg, mimo że trzecia z nich nie była jeszcze prawomocnie odrzucona, przed rozpoznaniem zażalenia na odrzucenie tej skargi doszło także do wydania w sprawie wyroku, po rozpoznaniu dwóch pozostałych skarg. Taka praktyka Sądu I instancji narusza w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 111 § 1 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest też jasne, z jakich powodów Sąd I instancji nie zastosował art. 195 § 2 p.p.s.a. po otrzymaniu zażalenia na postanowienie z 23 września 2020 r., I SA/Wa 1460/20, o odrzuceniu skargi, skoro było ono oczywiście uzasadnione i z łatwością można było zweryfikować zasadność zarzutu, że skarga zawierała numer NIP skarżącego na pierwszej stronie przy oznaczeniu strony skarżącej. Okoliczności te w konsekwencji doprowadziły do sytuacji, w której skarga Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Rzeszowa nie została rozpoznana.

Stan ten nie oznacza jednak, że skarga ta może podlegać odrębnemu rozpoznaniu, z pominięciem okoliczności, że skargi na tę samą decyzję zostały już prawomocnie rozpoznane. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, ustawodawca nie przewidział konsekwencji na wypadek, gdyby sąd nie połączył do wspólnego rozpoznania kilku spraw, które mogły być objęte jedną skargą. Należy w związku z tym do określonych sytuacji podchodzić indywidualnie (B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 111). W zależności od sytuacji i etapu postępowania sądowego rozwiązaniem może być zastosowanie trybu postępowania kasacyjnego, sytuacja może jednak rodzić również konieczność umorzenia postępowania z nierozpoznanej skargi na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., co nie oznacza załatwienia sprawy co do istoty, ale brak możliwości merytorycznego jej zakończenia w zaistniałym stanie prawnym, na który składa się także wydany prawomocny wyrok dotyczący objętego skargą aktu. Skoro zgodnie z art. 273 § 3 p.p.s.a., podstawą wznowienia postępowania jest późniejsze wykrycie prawomocnego orzeczenia dotyczącego tej samej sprawy, to za niedopuszczalne należy uznać rozpoznanie skargi dotyczącej sprawy już prawomocnie osądzonej. Powaga rzeczy osądzonej z art. 171 p.p.s.a. stanowi bezwzględną negatywną przesłankę procesową. W niniejszym przypadku o tożsamości sprawy świadczy jej przedmiot (ta sama decyzja w przypadku każdej ze skarg) oraz krąg podmiotów, nie ma bowiem znaczenia, czy dany podmiot w jednej ze spraw ma status skarżącego, a w innej uczestnika postępowania. Również w piśmiennictwie stawiana jest teza, że "(...) w odniesieniu do indywidualnych aktów i czynności organów administracji publicznej należy, zgodnie z literalnym brzmieniem art. 171, opowiedzieć się za przyjęciem zasady, że prawomocny wyrok sądu administracyjnego tworzy stan powagi rzeczy osądzonej nie tylko między stronami postępowania, w którym został wydany, ale tworzy go erga omnes, a więc również w odniesieniu do wszystkich ewentualnych skarżących" (T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 171, teza 19).

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.