Uzasadnienie
Zarządzeniem z 5 grudnia 2013 r. (sygn. akt I SA/Wa 2960/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odesłał Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju (dalej: Ministrowi) część załączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych i wezwał organ, na podstawie art. 62 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) oraz § 21 Zarządzenia Prezesa NSA z 27 listopada 2003 r. w sprawie ustalania zasad biurowości w sądach administracyjnych, do przedłożenia uporządkowanych, zszytych i ponumerowanych oryginałów dokumentów z akt administracyjnych lub ich kopii poświadczonych przez organ za zgodność z oryginałem wraz z kartą przeglądową akt w terminie 7 dni pod rygorem wymierzenia (w trybie art. 112 p.p.s.a.) grzywny. Jednocześnie Sąd odesłał część akt administracyjnych, które znajdowały się w 2 skoroszytach i nie zostały trwale połączone.
Minister przy piśmie z 12 grudnia 2013 r. - stanowiącym odpowiedź na powyższe wezwanie - odesłał wyżej wskazaną część akt administracyjnych sprawy, wskazując, między innymi, że art. 62 p.p.s.a. przez pojęcie "skompletowanie" rozumie zebranie całości niezbędnych akt. Jednak o kompletności akt nie może świadczyć ich ponumerowanie, zszycie, załączenie karty przeglądowej, lecz ich merytoryczna zawartość. Ponadto podniósł, że zwrócona cześć akt administracyjnych została wytworzona przez Wojewodę Śląskiego, a tym samym Minister, który je wypożyczył na potrzeby postępowania nadzorczego, nie może w nie ingerować. Wskazał także, że zwrócone skoroszyty zawierają kompletne i uporządkowane akta sprawy ułożone chronologiczne, ponumerowane oraz posiadają karty przeglądowe akt.
W dniu 20 grudnia 2013 r. Sąd ponownie wezwał organ jak w zarządzeniu z 5 grudnia 2013 r. informując, że wystarczająco wskazał prawne podstawy swojego działania. Wezwanie to zostało doręczone organowi administracji dniu 2 stycznia 2014 r.
Pismem z 8 stycznia 2014 r. Minister podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z 12 grudnia 2013 r. oraz wniósł o wskazanie wiążącej organ podstawy prawnej żądania zszycia ponumerowania i opatrzenia karty przeglądowej akt administracyjnych oraz odesłał przedmiotowe akta administracyjne.
Postanowieniem z 17 stycznia 2014 r. (sygn. akt I SA/Wa 2960/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Ministrowi grzywnę w wysokości 1.000 złotych (tysiąc złotych).
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a., organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono przekazuje do Sądu całość akt administracyjnych, tj. akta I i II instancji wraz z odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. Stosownie natomiast do art. 112 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Sąd, może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że art. 54 § 2 p.p.s.a. nakłada na organ bezwzględny obowiązek przekazania do sądu skargi wraz z aktami sprawy i z odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia do organu (lub od dnia jej przekazania przez sąd w przypadku, gdy została złożona bez pośrednictwa organu). W sytuacji, gdy organ nie wypełni wynikającego z powołanego przepisu obowiązku, uniemożliwiając tym samym sądowi kontrolę działalności organu administracji publicznej, sąd może orzec o wymierzeniu grzywny. Wyłączną materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a., w terminie przewidzianym w tym przepisie.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie Minister co prawda przekazał do Sądu akta sprawy, jednak zostały one nadesłane w postaci, która uniemożliwia kontrolę ich kompletności, gdyż nie zostały one trwale połączone. Prawdą jest, że organ ponumerował i skatalogował poszczególne pisma, nie zmienia to jednak faktu, że w nadesłanych skoroszytach znajdują się dokumenty w żadnej sposób nieuporządkowane i niepołączone ze sobą, przy czym numeracja stron wpisana została w sposób nietrwały – ołówkiem. Brak trwałego połączenia nadesłanych dokumentów, przy jednoczesnym oznaczeniu stron akt sprawy w sposób pozwalający na ich zmianę powoduje obawę co do kompletności akt - na każdym etapie prowadzonych postępowań, zarówno przed organem, jak i przed sądem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Minister, mimo dwóch wezwań skierowanych do niego w dniu 5 i 20 grudnia 2013 r., nie wypełnił obowiązków nałożonych przez Sąd, a jedynie ponownie przesyłał przedmiotowe akta – nie połączywszy ich w sposób trwały. W zakreślonym przez Sąd terminie organ mógł niewątpliwie wykonać przedmiotowe zarządzenie.
Odnosząc się do argumentów Ministra, że akta te zostały wypożyczone od innej instytucji, Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ w wykonaniu zarządzenia Sądu mógł sporządzić ich kserokopię poświadczoną za zgodność z oryginałem i nadesłać ją do Sądu w postaci wskazanej w wyżej wskazanych zarządzeniach.
Zważywszy na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 112 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. wymierzył organowi grzywnę w wysokości określonej w sentencji.
Zażalenie na postanowienie z 17 stycznia 2014 r. złożył Minister. Wskazał, między innymi, że skoroszyty Wojewody Śląskiego już w chwili ich przesłania wraz z odpowiedzią na skargę zawierały kompletne i uporządkowane akta sprawy uwłaszczeniowej. Z żadnych przepisów nie wynika obowiązek zszycia tych akt. Brak zszycia akt nie uniemożliwiał prawidłowego ich wykorzystania na potrzeby prowadzonego postępowania. Ponadto, skoro akta zostały umieszczone w skoroszycie według kolejności chronologicznej, zostały ponumerowane, a do każdego skoroszytu została dołączona karta przeglądowa akt z oznaczeniem numerów odpowiadających poszczególnym dokumentom, to z łatwością można dokonać kontroli kompletności takich akt.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie zostało oparte na usprawiedliwionej podstawie.
Zarzut naruszenia art. 112 ustawy z 30 sierpnia 20002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) jest zasadny. Według art. 112 "W razie uchylania się organu od zastosowania się do postanowienia sądu podjętego w toku postępowania i w związku z rozpoznaniem sprawy, sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Przepisy art. 55 § 1 i 3 stosuje się".
Wprowadzona w art. 112 dopuszczalność wymierzenia grzywny organowi administracji publicznej jest z jednej strony gwarancją prewencyjną umożliwiającą prawidłową kontrolę zaskarżonego działania, z drugiej jednak również formą gwarancji represyjnej – formą kary pieniężnej za niewykonanie nałożonego obowiązku. Nie można zatem stosować art. 112 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniając ten drugi aspekt, w poparciu o wykładnię rozszerzającą. Wymierzenie grzywny jest dopuszczalne, gdy spełnione są przesłanki ustawowe. Podstawową przesłanką jest przesłanka uchylenia się przez organ od zastosowania do postanowienia sądu. Art. 112 w związku z art. 167 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje podstaw do stosowania grzywny jako środka gwarantującego wykonanie zarządzeń przewodniczącego. Charakter represyjny wymierzenia grzywny na podstawie art. 112 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyłącza dopuszczalność wykładni rozszerzającej.
Z tego względu, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.