Postanowienie NSA z 24 kwietnia 2012 r., I OZ 265/12

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 24 kwietnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń Burmistrza Miasta L. i Społecznego Komitetu Obrony Bezrobotnych w L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 lutego 2012 r. sygn. akt IV SO/Wr 24/11 o wymierzeniu Burmistrzowi L. grzywny w kwocie 100 złotych postanawia:

Skład

Sędzia NSA Joanna Banasiewicz przewodniczący

Sentencja

oddalić zażalenia

Uzasadnienie

W dniu 8 września 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpłynęła skarga Społecznego Komitetu Obrony Bezrobotnych w L. z dnia 1 września 2011 r. na bezczynność Burmistrza Miasta L. Skargę zarejestrowaną pod sygnaturą IV KO 77/11 przesłano organowi jako mylnie skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wskazując na treść art. 54 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a.

Społeczny Komitet Obrony Bezrobotnych w L. złożył w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu pismo z dnia 21 października 2012 r., uzupełnione pismem z dnia 14 listopada 2012 r., zawierające wniosek o wymierzenie Burmistrzowi Miasta L. grzywny za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi w sprawie o sygn. akt IV KO 77/11 wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. W uzasadnieniu podniesiono, że skarga dotyczyła nie tylko bezczynności, ale zawierała wnioski o stwierdzenie nieważności dwóch dokumentów, dlatego też Rada Miasta L. nie mogła rozpatrzeć skargi w całości.

Burmistrz Miasta L. w odpowiedzi na wniosek wniósł o jego oddalenie, podając, że skargę załatwił we własnym zakresie. Burmistrz wskazał, że po otrzymaniu pisma z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 września 2011 r. w sprawie skargi Społecznego Komitetu Obrony Bezrobotnych w L. przesłał skargę wraz z załącznikami na podstawie art. 231 kpa do rozpatrzenia Radzie Miasta L., bowiem w myśl art. 229 pkt 3 kpa organem właściwym do rozpatrzenia skargi na burmistrza jest rada gminy, a ze skargi jednoznacznie wynikało, że dotyczy ona spraw będących zadaniem własnym gminy. Burmistrz wskazał, że skarga została rozpatrzona na posiedzeniach Komisji Rewizyjnej Rady Miasta L. i w dniu 20 grudnia 2011 r. uznana za bezzasadną uchwałą nr XVII/124/2011, a uchwała została przesłana skarżącemu wraz z uzasadnieniem. Burmistrz podniósł także, że podniesiona w skardze kwestia wypowiedzenia umowy najmu lokalu użytkowego w L. przy ul. [...] jest sprawą cywilno-prawną, niepodlegającą rozpatrzeniu w postępowaniu administracyjnym. W dniu 1 grudnia 2012 r. zapadł nieprawomocny wyrok Sądu Rejonowego w J.G. nakazujący Społecznemu Komitetowi Obrony Bezrobotnych w L. opróżnienie i opuszczenie tego lokalu i wydanie go Gminie Miejskiej L. Skarżący złożył od tego wyroku apelację. Wskazując na powyższe Burmistrz stwierdził, że ponieważ w sprawie wypowiedziały się organy właściwe, to uznał sprawę za rozstrzygniętą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 17 lutego 2012 r. sygn. akt IV SO/Wr 24/11 wymierzył Burmistrzowi Miasta L. grzywnę w wysokości 100 złotych. W uzasadnieniu postanowienia Sąd, powołując się na treść art. 55 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 wskazał, że może orzec o nałożeniu grzywny biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a nie tylko sam fakt naruszenia przepisu. W szczególności do okoliczności takich należy okres, jaki upłynął od wniesienia skargi i przyczyny niewypełnienia obowiązku w terminie, a także okoliczność, czy organ przed rozpatrzeniem wniosku obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Sąd pierwszej instancji wskazał, że z nadesłanej dokumentacji sprawy, a w szczególności z pisma z dnia 10 października 2011 r. wynika, że skargę z dnia 1 września 2011 r. organ przekazał Radzie Miasta L. celem rozpatrzenia według właściwości, pomimo brzmienia art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a. Organ nie dopełnił obowiązku sporządzenia odpowiedzi na skargę, którą wraz z aktami administracyjnymi winien zwrócić tutejszemu Sądowi, czego do chwili obecnej nie uczynił. Sąd wskazał, że wymierzając organowi grzywnę w wysokości 100 zł wziął pod uwagę to, iż choć z przepisu art. 54 § 2 p.p.s.a. wprost wynika trzydziestodniowy termin na dokonanie tej czynności organ nie podporządkował się temu terminowi, niesłusznie uznając, że jest władny do rozpoznania niniejszej sprawy. Tym samym, zdaniem Sądu, nie wystąpiły żadne okoliczności, które mogłyby w jakikolwiek sposób usprawiedliwić zwłokę organu. W odniesieniu do wysokości wymierzonej grzywny Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że ustawodawca do uznania Sądu pozostawił ustalenie jej kwoty, pod warunkiem, że jej górna granica nie przekroczy wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W związku zaś z tym, że organ administracyjny podjął działania mające na celu załatwienie skargi myląc jej przekazanie przez Sąd celem dopełnienia obowiązku przewidzianego w art. 54 p.p.s.a. z przekazaniem skargi według właściwości celem załatwienia Sąd pierwszej instancji uznał, że wyższy wymiar grzywny byłby niezasadny.

Zażalenia na powyższe postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli Społeczny Komitet Obrony Bezrobotnych i Burmistrz Miasta L. Społeczny Komitet Obrony Bezrobotnych zarzucił w zażaleniu, że Sąd pierwszej instancji wymierzył organowi niewspółmiernie rażąco niską grzywnę. Zdaniem skarżącego w tej sprawie należało wymierzyć grzywnę w wysokości około 10.000 złotych, mając m.in. na uwadze, że do tej pory, mimo pouczenia, skarga nie została przesłana do Sądu.

Burmistrz Miasta L., zaskarżając postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w całości, wniósł o jego zmianę poprzez oddalenie wniosku o ukaranie grzywną. W uzasadnieniu zażalenia Burmistrz powtórzył argumentację zawartą w odpowiedzi na wniosek w sprawie ukarania grzywną i ponownie wskazał, że skarga została rozpatrzona przez Radę Miasta L., a sprawa dotycząca wypowiedzenia umowy najmu lokalu ma charakter cywilny. Dodał, że biorąc pod uwagę zasadę ekonomii procesowej przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu akt sprawy, w sytuacji gdy to nie sąd, a Rada Miasta była właściwa w sprawie stanowiłoby naruszenie art. 231 kpa, dlatego brak jest podstaw do ukarania organu grzywną. Ponadto, Burmistrz wskazał, że nieprawdziwe jest stwierdzenie zawarte w zaskarżonym postanowieniu, że do dnia wydania zaskarżonego postanowienia uczestnik nie przekazał Sądowi akt sprawy, gdyż do odpowiedzi z dnia 10 stycznia 2012 r. na pismo Sądu uczestnik dołączył akta toczącego się w sprawie skargi skarżącego postępowania, a także posiadane przez niego orzeczenia sądu powszechnego zapadłe w sprawie, której częściowo dotyczyła skarga.

Pismami z dnia 12 marca, 16 marca i 21 marca 2012 r. Społeczny Komitet Obrony Bezrobotnych w L. podtrzymał wniosek o wymierzenie grzywny w kwocie 10 000 zł, a ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu wpisu sądowego od zażalenia.

Pismem z dnia 12 marca 2012 r. Burmistrz Miasta L. złożył odpowiedź na zażalenie skarżącego, wnosząc o jego oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz Burmistrza zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zażalenia nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Przy czym, w myśl art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do tego obowiązku, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ trzydziestodniowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę, bez względu na jego przyczyny oraz złożenia stosownego wniosku przez stronę. Przesłanki te w niniejszej sprawie zostały spełnione – skarga pomimo upływu ustawowego terminu nie została przekazana, a skarżący złożył stosowny wniosek.

Przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 p.p.s.a obejmuje przede wszystkim zaniechanie przekazania Sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale Siedmiu Sędziów z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, ONSA i WSA 2010/1/2).

W rozpoznawanej sprawie prawidłowo ustalił Sąd pierwszej instancji, że skarga Społecznego Komitetu Obrony Bezrobotnych na bezczynność organu wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę nie została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Organ wskazał w zażaleniu, że przekazał skargę wraz z odpowiedzią w dniu 10 stycznia 2012 r. Przekazanie to obejmowało jednakże dokumentację sprawy zawierającą kserokopię skargi, lecz niezawierającą ustosunkowania się do niej przez organ w odpowiedzi na skargę, dlatego też zarzut Burmistrza w tym względzie nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony. Również przekonanie organu, że jest władny do rozpoznania sprawy, jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, nie usprawiedliwia niewykonania przez organ ustawowych obowiązków.

Wyjaśnić należy, że grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a, pełni funkcję dyscyplinującą, represyjną i prewencyjną. Pierwsza z wymienionych funkcji służy zdyscyplinowaniu organu do dokonania czynności określonej prawem. Funkcja represyjna służy ochronie konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Pomimo, iż przywołana regulacja konstytucyjna odnosi się do sądu, a nie do organu administracji publicznej, to jednak działanie sądu jest w tym wypadku uzależnione od dokonania przez organ czynności wymienionych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Z tej przyczyny organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie realizacji tego prawa przez stronę. Poza tym, grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie organu służy zapobieganiu naruszeniu prawa przez organ w przyszłości. Realizacja tej funkcji odnosi się zarówno do organu, któremu grzywnę wymierzono, jak i innych organów, a jej celem jest zapobieganie przewlekaniu postępowania sądowoadministracyjnego. Zwłaszcza, iż zasada szybkości postępowania jest jedną z podstawowych zasad postępowania sądowoadministracyjnego (art. 7 p.p.s.a.).

Istotne znaczenie ma okoliczność, że sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny ustawodawca pozostawił swobodny zakres ustalenia jej wysokości, określając jedynie górną granicę grzywny, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a.). Pozwala to zatem Sądowi na wymierzenie grzywny w wysokości adekwatnej do stopnia niewypełnienia przez organ obowiązku przesłania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w terminie, uwzględnienie okresu, w jakim organ pozostawał w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ temu obowiązkowi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wszystkie te przesłanki rozważył, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd przedstawił motywy, jakimi kierował się przy ustaleniu wysokości wymierzonej grzywny. Skoro wysokość tej grzywny mieści się w określonych w ustawie ramach i nie jest nieadekwatna do stopnia niewypełnienia obowiązku przez organ, musiały pozostać bezskuteczne zarzuty zażalenia skarżącego dotyczące wysokości wymierzonej w sprawie grzywny.

Dodać przy tym należy, że podana przez organ w odpowiedzi na wniosek oraz w zażaleniu przyczyna niewykonania obowiązku z art. 54 p.p.s.a., którą wziął pod uwagę Sąd pierwszej instancji, a więc mylna ocena, iż sprawa podlega rozpatrzeniu przez Radę Miasta i nadanie sprawie biegu w trybie art. 231 k.p.a. nie wskazują na brak woli organu w wypełnieniu obowiązków, co zarzucał skarżący.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu.