Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 28 stycznia 2016 r. wymierzył Prokuratorowi Rejonowemu w Płońsku grzywnę w wysokości 1000 zł za nieprzekazanie w terminie skargi Stowarzyszenia [...] z dnia 31 lipca 2015 r. wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że pismem z dnia 14 października 2015 r. Stowarzyszenie [...] skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o ukaranie Prokuratora Rejonowego w Płońsku grzywną za nieprzekazanie w terminie do Sądu skargi Stowarzyszenia na bezczynność Prokuratora Rejonowego w Płońsku.
W uzasadnieniu wniosku Stowarzyszenie podało, że w dniu 26 kwietnia 2015 r. wystąpiło do Prokuratora Rejonowego w Płońsku z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia skanów postanowień wydanych w latach 2012, 2013, 2014 i 2015 w związku z postępowaniami dotyczącymi przestępstwa wskazanego w art. 23 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej.
Pismem z dnia 27 kwietnia 2015 r. organ odpowiedział, że wnioskowane informacje w jego ocenie nie stanowią informacji publicznej, a dostęp do nich można uzyskać w trybie przewidzianym w kodeksie postępowania karnego.
Nie zgadzając się z takim rozpoznaniem sprawy, w dniu 7 sierpnia 2015 r. Stowarzyszenie [...] skierowało, za pośrednictwem Prokuratora Rejonowego w Płońsku, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Prokurator Rejonowy w Płońsku pismem z dnia 29 września 2015 r., poinformował skarżącego, że na zasadzie przepisu art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) uwzględnił skargę i uznał, że wniosek dotyczy informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ podał, że po dokonaniu sprawdzenia w dostępnych bazach danych w Prokuraturze Rejonowej w Płońsku za lata 2012, 2013, 2014 i 2015 nie prowadzono spraw o czyn z art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Pismem z dnia 14 października 2015 r. Stowarzyszenie skierowało do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o ukaranie grzywną Prokuratora Rejonowego w Płońsku za nieprzekazanie skargi na bezczynność. Skarżący wyjaśnił, że do dnia złożenia wniosku o wymierzenie grzywny skarga nie została przekazana do WSA w Warszawie. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący podkreślił, że przekazanie skargi jest obowiązkiem organu, ponadto z uwagi na specyfikę sprawy, która dotyczy rozpoznania wniosku o dostęp do informacji publicznej, skargę wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi należało przekazać w terminie 15 dni od dnia jej wpłynięcia do organu.
W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny Prokurator Rejonowy w Płońsku wniósł o jego oddalenie. Organ przyznał, że wpłynął do niego w dniu 26 kwietnia 2015 r. wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej. Potwierdził również, że odpowiedzi udzielono stronie pismem z dnia 27 kwietnia 2015 r. Pismo to zostało skarżącemu doręczone w dniu 29 kwietnia 2015 r., nie można więc mówić o bezczynności, która winna być utożsamiana z milczeniem organu a nie z udzieleniem odpowiedzi niesatysfakcjonującej wnioskodawcy.
Prokurator Rejonowy w Płońsku podkreślił, że po otrzymaniu ww. odpowiedzi skarżący nie kierował do organu żadnej korespondencji dotyczącej złożonego wniosku. Dopiero po upływie dwóch miesięcy skarżący złożył skargę na bezczynność. Prokurator zaznaczył, że w następstwie skargi na bezczynność wystąpił do wnioskodawcy z zapytaniem czy podtrzymuje tę skargę i żąda jej przesłania do WSA w Warszawie. Korespondencja w tym przedmiocie dotarła do wnioskodawcy w dniu 20 października 2015 r., a adresat drogą mailową w informacji z dnia 26 października 2015 r. podtrzymał swoją wolę w przedmiocie przekazania skargi na bezczynność do WSA.
Wobec powyższego, Prokurator Rejonowy w Płońsku z dochowaniem 15 – dniowego terminu wskazanego przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, w dniu 9 listopada 2015 r., przekazał skargę na bezczynność wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy do WSA w Warszawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniosek o wymierzenie grzywny jest zasadny.
Sąd wskazał, że w sprawie bezspornym jest, iż skarga na bezczynność Prokuratora Rejonowego w Płońsku z dnia 31 lipca 2015 r. wpłynęła do Prokuratury w dniu 11 sierpnia 2015 r. Potwierdza to prezentata widniejąca na pierwszej stronie egzemplarza skargi. Natomiast skarga została nadana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 9 listopada 2015 r., co potwierdza pieczątka widniejąca na kopercie zawierającej przesyłkę (k-20). Do dnia wniesienia wniosku o wymierzenie grzywny (wniosek wpłynął do Sądu w dniu 26 października 2015 r.) organ nie przekazał skargi na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Sąd zauważył, iż skarga Stowarzyszenia [...] w W. rozpatrywana jest w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, które jest trybem szczególnym i zawiera bardziej restrykcyjne unormowania co do terminu przekazania skargi sądowi. Wykonanie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wymaga przekazania sądowi skargi wraz z aktami i z odpowiedzią na skargę w terminie 15 dni. Wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ ustawowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, bez względu na przyczyny oraz złożenie stosownego wniosku przez stronę. Bezspornym jest więc, że Prokurator Rejonowy w Płońsku, przekazał skargę na bezczynność z aktami sprawy z uchybieniem terminu. Skarga wpłynęła do organu w dniu 11 sierpnia 2015 r., a została przekazana do Sądu w dniu 9 listopada 2015 r., a zatem z naruszeniem terminu, o którym mowa w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W tej sytuacji, w ocenie Sądu, nieprzekazanie w terminie skargi i akt sprawy oraz nienadesłanie odpowiedzi na skargę do Sądu, uzasadnia wymierzenie organowi grzywny.
Sąd podniósł ponadto, że okoliczności podniesione przez organ w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny, to jest udzielenie skarżącemu odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej z dnia 26 kwietnia 2015 r., co jest równoznaczne z brakiem stanu bezczynności w sprawie, pozostają bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny. Mogą one mieć jedynie wpływ na wysokość grzywny, gdyż sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny ustawodawca pozostawił swobodny zakres ustalenia jej wysokości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustalono natomiast, że przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na jego przyczyny.
Odnośnie do wysokości wymierzonej grzywny, Sąd wskazał, że wziął pod uwagę zarówno okoliczności sprawy, jak i okres zwłoki organu w przekazaniu skargi i akt sprawy bez odpowiedzi na skargę. W ocenie Sądu wymierzona grzywna będzie stanowić adekwatną dolegliwość za niewykonanie ustawowego obowiązku polegającego na nieprzekazaniu skargi. Grzywna ta jest współmierna do stwierdzonego przez Sąd uchybienia organu i mieści się w granicach określonych w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Prokurator Rejonowy w Płońsku, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. poprzez wymierzenie Prokuratorowi Rejonowemu w Płońsku grzywny, pomimo przekazania przez organ skargi na bezczynność wraz z aktami z dochowaniem 15-dniowego terminu wskazanego w ustawie o dostępie do informacji publicznej, tj. dopełnienie ciążącego na nim w tym zakresie z mocy ustawy obowiązku.
W oparciu o powyższy zarzut Prokurator Rejonowy w Płońsku wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i oddalenie wniosku Stowarzyszenia o wymierzenie grzywny i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu zażalenia powtórzono argumentację zawartą w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny, podkreślając, iż Prokurator dochował 15-dniowego terminu do przekazania skargi, bowiem w dniu 26 października 2015 r. otrzymał od Stowarzyszenia wiadomość mailową zawierającą stanowisko w przedmiocie przekazania skargi, natomiast w dniu 9 listopada 2015 r. skarga wraz z aktami została przekazania do Sądu. Brak jest zatem przesłanki do wymierzenia organowi grzywny.
Prokurator wskazał ponadto, że nawet gdyby przyjąć tok rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakresie nie dochowania terminu za prawidłowy, to przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. nie obliguje Sądu do wymierzenia organowi grzywny w razie spełnienia wskazanych w nim przesłanek, a jedynie wprowadza fakultatywnie możliwość jej orzeczenia. Jest to zatem uprawnienie Sądu, które powinno być nierozłącznie związane z okolicznościami danej sprawy. Za owe szczególne okoliczności w niniejszym przypadku uznać należy brak stanu bezczynności, co potwierdził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, a także fakt, iż na długotrwałość całego postępowania przedsądowego wpłynęła postawa samego żądającego dostępu do informacji publicznej.
W odpowiedzi na zażalenie skarżące Stowarzyszenie wniosło o jego oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie jest zasadne.
W myśl art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2). Natomiast w myśl art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy.
Złożony w rozpoznawanej sprawie wniosek dotyczy nieprzekazania przez organ skargi na bezczynność, w związku ze złożonym wnioskiem o udostępnienie informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.). Powyższa okoliczność ma o tyle znaczenie, że art. 21 pkt 1 powołanej ustawy stanowi, iż do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a., z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Jest to przepis szczególny w stosunku do ogólnego unormowania z art. 54 § 2 p.p.s.a., zakreślający inny, krótszy termin do wykonania obowiązku ciążącego na organie.
Dokonując oceny prawidłowości zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sankcji, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., odnieść się należy do charakteru prawnego instytucji wymierzenia grzywny. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09 (publ. ONSA/WSA 2010/1/2) wskazano, że grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a. ma mieszany tj. dyscyplinująco-restrykcyjny charakter. Jej celem jest nie tylko doprowadzenie do tego, by organ przekazał sądowi administracyjnemu skargę wraz z aktami sprawy i swoim stanowiskiem, ale także ma ona być sankcją za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto ma ona również funkcję prewencyjną, której celem jest zapobieżenie naruszeniom prawa w przyszłości.
Powyższe prowadzi do wniosku, że powołane wyżej przepisy p.p.s.a. pozwalają sądowi na wymierzenie grzywny po spełnieniu łącznie dwóch warunków, tj. złożenia przez stronę wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz stwierdzenia uchybienia przez organ terminu do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Zatem przesłanką do wymierzenia grzywny jest fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na powody. Natomiast wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku, sąd powinien wziąć pod uwagę wymierzając wysokość grzywny (por. np. postanowienia NSA z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt I OZ 78/10 oraz z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt I OZ 379/14; dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl).
Należy ponadto zauważyć, że dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. nie skutkuje oddaleniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny.
W powołanej wyżej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r. wskazano bowiem, że skoro z art. 54 § 2 p.p.s.a. wynika obowiązek dochowania określonego terminu, to uchybienie tej powinności mieści się w "niezastosowaniu się do obowiązków", będącym przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 tej ustawy. W istocie zatem przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 ustawy obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności.
Mając na uwadze powyższe rozważania, uznać należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy istniały podstawy do wymierzenia Prokuratorowi Rejonowemu w Płońsku grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. W sprawie bezsporne jest, iż skarga Stowarzyszenia [...] z dnia 31 lipca 2015 r. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w Płońsku wpłynęła do organu w dniu 11 sierpnia 2015 r., zaś przekazana została do Sądu w dniu 9 listopada 2015 r. (nota bene w tym samym dniu organ złożył odpowiedź na wniosek o ukaranie grzywną, którego odpis wpłynął do Prokuratury 2 listopada 2015 r.). Doszło zatem, wbrew twierdzeniom Prokuratora, do uchybienia terminu, o którym mowa w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Termin do wykonania obowiązku określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej upływał bowiem w dniu 26 sierpnia 2015 r. Opóźnienie organu wyniosło zatem 2,5 miesiąca.
Podkreślić w tym miejscu należy, iż wobec niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych treści art. 54 § 2 p.p.s.a. i art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, określających jednoznacznie, od kiedy należy liczyć termin do przekazania sądowi skargi, nieuprawnione jest stanowisko Prokuratora, jakoby datą początkową w tym zakresie był 26 października 2015 r. (dzień otrzymania przez organ wiadomości mailowej od skarżącego z wyjaśnieniem, iż nie cofa skargi na bezczynność). Wskazać również trzeba, że przekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę jest bezwzględnym obowiązkiem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono. Nie może w żaden sposób wpływać na realizację tego obowiązku przekonanie organu zobowiązanego, iż skarga ta jest bezzasadna. To, czy skarga jest zasadna, czy też nie, jest bowiem przedmiotem oceny sądu, do którego skarga jest kierowana.
Ocena taka może być przeprowadzona dopiero po przekazaniu przez organ skargi do sądu. Adresatem skargi na bezczynność z dnia 31 lipca 2015 r. był Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wobec powyższego nie powinno budzić wątpliwości Prokuratora, iż należało ją przekazać wraz z aktami sprawy w terminie 15 dni od dnia jej otrzymania, zgodnie z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Stwierdzając, że istniały podstawy do wymierzenia organowi grzywny, Sąd zasadnie orzekł również o jej wysokości. Orzeczona grzywna w wysokości 1000 zł jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego adekwatna do niewypełnienia ciążącego na organie obowiązku przesłania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w terminie wynikającym z przepisów prawa. Zaznaczyć trzeba, iż górna granica grzywny przewidziana przez ustawodawcę stanowić może dziesięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim (art. 154 § 6 p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, biorąc pod uwagę okres zwłoki w realizacji przez organ obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a., jak również charakter sprawy i to, że ostatecznie Prokurator wykonał przewidziany w ustawie obowiązek, wymierzył grzywnę adekwatną do stopnia zawinienia. Wymierzona w niniejszej sprawie grzywna ma przede wszystkim charakter restrykcyjny, ale także funkcję prewencyjną, której celem jest zapobieżenie wystąpieniu w przyszłości po stronie organu zaniedbań, jakich dopuścił się niniejszej sprawie.
W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.